В пятницу Государственная дума приняла в первом чтении президентский законопроект, позволяющий отправлять в отставку глав муниципальных образований, в том числе избранных гражданами мэров.
Дмитрий Медведев в осеннем послании намекал: надо дать возможность депутатам «более действенно контролировать глав муниципалитетов». И вот «более действенный» контроль реализован в законопроекте, по которому главу муниципалитета можно «удалить в отставку» решением муниципального совета. Основанием для отставки могут стать «действия или бездействие», которые повлекли за собой возникновение просроченной задолженности, размер которой превышает 30% доходов муниципального бюджета; или нецелевое расходование средств, которые были переданы муниципалитету из регионального бюджета на осуществление «отдельных государственных полномочий»; или нарушение Конституции или законодательства при исполнении полномочий (последнее должно быть установлено решением суда). Также «удалить в отставку» мэра можно, если он более трех месяцев не исполняет свои обязанности по «решению вопросов местного значения».
С инициативой отставки могут выступить депутаты (не менее трети от общего числа) или губернатор региона. Решение принимается не менее чем двумя третями голосов депутатов, при этом для отставки мэра обязательно нужно получить согласие губернатора (за исключением ситуации, когда мэр более трех месяцев пренебрегает своими обязанностями: в этом случае при принятии решения достаточно «учесть мнение» главы региона).
Описанная конструкция, как несложно видеть, делает мэра зависимым от депутатов и дает губернаторам серьезный рычаг для давления на «непослушных» мэров. Вообще говоря, рычаги у губернаторов есть и сейчас, но использовать их трудно. Губернатор имеет право сам отстранить мэра от должности, если тот: а) издал незаконное или нарушающее права граждан решение, б) создал «угрозу единству и территориальной целостности России, национальной безопасности России и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства России», в) допустил нецелевое расходование субвенций из вышестоящего бюджета. Но все эти нарушения должны быть установлены судом, и отправить мэра в отставку можно лишь в случае, если он на протяжении двух месяцев отказывается выполнить решение суда и устранить нарушение. Таких прецедентов за все годы существования этой нормы я припомнить не смог.
Между тем предлагаемое сейчас «удаление в отставку» при том же нецелевом использовании средств не требует судебного решения и может быть реализовано достаточно быстро. Ведь найти нарушения не составляет никаких трудностей, было бы желание контролирующих и проверяющих органов. К тому же у мэра нет права распустить депутатский корпус.
Если губернатор обладает влиянием на депутатов муниципального совета, он без особенных затруднений сможет избавиться от «непослушного» мэра и тем самым решить задачу, от которой болит голова не у первого поколения российских губернаторов. Особенно если речь идет о главах областных центров, которые, как правило, являются политическими конкурентами губернаторов и сражаются с ними за ресурсы. Впрочем, нельзя не заметить, что схема с включением губернатора в механизм отстранения мэра сомнительна как с точки зрения российской Конституции, так и Европейской хартии о местном самоуправлении (местное самоуправление, как известно, отделено от государственной власти). И если кто-то рискнет оспорить этот механизм в Конституционном суде, рассмотрение обещает быть интересным.
Облегчение «импичмента» мэров на руку не только губернаторам, но и партии, в которой состоит подавляющее большинство глав регионов — «Единой России». Ведь в последнее время «медведи» испытывают трудности на выборах мэров — куда большие, чем на выборах муниципальных советов, где им пока удается контролировать процесс. Недавние изменения законодательства, которые предписали мажоритарно-пропорциональную систему выборов на местном уровне и запретили общественным организациям выдвигать избирательные списки (это право осталось только за партиями), облегчают «Единой России» контроль над местной представительной властью, а значит, и над гражданами.
Будущее предсказать несложно. Мэры городов — последний бастион выборной власти в стране — будут утрачивать свое влияние. Скорее всего, в ближайшее время (это даже не требует изменения законодательства) в уставы крупных городов попытаются внести положение, согласно которому мэр будет избираться не населением, а депутатами.
Кроме того, по нашей информации, в Кремле сейчас обсуждают вопрос о том, чтобы объявить «столицы» регионов не муниципальными образованиями, как сейчас, а «административными единицами». Как, например, районы в Петербурге, которые до 1993 года имели свои представительные и исполнительные органы, а теперь у них остались только назначаемые губернатором главы районных администраций. Такая схема позволит назначать мэров крупнейших городов России.
