Пожары на природных территориях

Одна из существенных проблем для большинства регионов нашей страны — лесные, тундровые, травяные и торфяные пожары. Последние годы ознаменовались чередой массовых лесных и торфяных пожаров, унесших десятки человеческих жизней, причинивших огромный материальный ущерб.

Печально памятны события 15 апреля 2002 года: в 116 пожарах, возникших из-за поджога сухой травы в Тверской области, погиб один человек и сгорело 80 строений. Все лето массово горели дачные массивы на осушенных торфяниках в Подмосковье. Затраты на тушение только в Московской области превысили 31 миллион рублей.

Сводки тушения пожаров звучат как военная хроника: 2003 год — массовые пожары в Сибири, 2004 год — трагедия в Курганской области, где сгорело несколько поселков. Многочисленные жертвы. 2006 — массовые пожары, угроза многим населенным пунктам, чрезвычайные ситуации и запреты на посещение лесов в нескольких регионах.

2008 год — ситуация складывается катастрофически. Новостные ленты пестрят заголовками о 13 сгоревших домах в нижегородской деревне, восьми — на Амуре, 24 — в Новгородской области, семи — в Тверской.

По словам руководителя Всероссийского центра мониторинга и прогнозирования МЧС Владислава Болова, нынешняя ситуация с лесными пожарами — наихудшая за последние тридцать лет.

По данным Рослесхоза на 30 мая, общая площадь, пройденная огнем, составила 1 144 124 га (против 251827 га в 2007 году), в 5 регионах действует режим чрезвычайной ситуации, в 12 регионах введен запрет на посещение лесов гражданами и въезд автотранспортных средств

По словам бывшего руководителя Федерального агентства лесного хозяйства РФ В. Рощупкина, в 2008 году доля возгораний, ликвидированных в день обнаружения, снизилась с 95 до 8 процентов, в 4 раза увеличилась средняя площадь одного лесного пожара. В целом уровень готовности к пожароопасному сезону не превышает 50%.

С каждым годом увеличивается и ущерб от пожаров, и затраты на их ликвидацию. Например, затраты на тушение только лесных пожаров 2002 года составили более 775 миллионов рублей, ущерб от них — 1471 миллион.

По некоторым данным, пожары ежегодно наносят ущерб лесному хозяйству России в 3—7 миллиардов рублей, обесценивая при этом 200 миллионов кубометров древесины. Последствия сказываются на природных системах многие сотни лет после пожара, а болота, лесотундра или лесостепь часто вовсе не способны к восстановлению после интенсивных пожаров

В 2006 году в Тульской области только от поджогов сухой травы сгорело множество дачных домов, 13 человек погибли, семеро пострадали. Почти каждый год в России сгорают целые поселки, при этом в удаленных лесных поселках их жителей оказывается невозможно эвакуировать, так как они попадают в окружение огнем. В 2004 году был практически полностью уничтожен огнем поселок Чашинский Кетовского района Курганской области: сгорело 325 домов, уничтожен детский дом, погибли 7 человек.

При этом около 30% жителей страны оказываются за пределами досягаемости для Государственной противопожарной службы: на помощь к ним просто не успеют приехать.

По данным Всемирной организации здравоохранения, ежегодно сотни смертей вызваны последствиями воздействия дыма лесных и, особенно, торфяных пожаров. Из-за пожаров заметно ухудшается обстановка с респираторными и онкологическими заболеваниями.

Выделяемые при лесных пожарах парниковые газы приближают необратимые изменения климата. А те, в свою очередь, вызывают рост количества пожаров. Уже сейчас заметно увеличивается общая продолжительность пожароопасного периода, интенсивность и разрушительная сила огня.

Пожары также способны формировать погоду на региональном уровне. При действии крупных пожаров формируются устойчивые области высокого давления, сопоставимые по масштабам с атмосферными барическими системами. Циклоны начинают обходить эти участки стороной, формируя в местах пожаров еще более сухую и теплую погоду на весь сезон.

Статистика и учет пожаров

По официальной статистике, огнем охвачено до 2 миллионов гектаров леса в год, а по неофициальной — до 14 миллионов гектаров.

К сожалению, официальная статистика практически не учитывает пожары вне территорий государственного лесного фонда: на заброшенных сельхозземлях, в оврагах и т.д. Не существует единой системы сбора и анализа информации о пожарах на природных территориях, что вызывает расхождения даже в официальных данных различных ведомств.

Интересные данные приводит Федеральное агентство лесного хозяйства. 30 мая 2008 года площадь, пройденная лесными пожарами, с начала пожароопасного сезона 2008 года составляла 1 144 124 гектаров, а 2 июня — всего 1 076 142. За два дня площадь пожара уменьшилась на 68 тысяч гектаров (5,9%).

В соответствии с Федераль¬ным законом «О пожарной безопасности», в России действует Единая государственная система учета пожаров и их последствий. На практике Государственная противопожарная служба учет природных (особенно травяных палов, пожаров на оленьих пастбищах) пожаров не ведет.

В законе нет механизма централизованного сбора информации о лесных пожарах, невозможен их учет, а значит, и принятие своевременных решений о выделении или переброске сил и средств. Правилами заложена ситуация, при которой органы местного самоуправления, органы власти субъектов и отдельные ведомства вынуждены реагировать на «свои» пожары, не имея возможности проанализировать обстановку в целом по своему региону. Значительная часть сообщений о пожарах при такой системе вообще теряется.

Причины пожаров

Подавляющее большинство пожаров происходит по вине человека. Доля вызванных естественными причинами (преимущественно молниями) не составит и 3%.

Одним из основных источников загораний в весенний и осенний периоды являются травяные пожары или сельхозпалы. По словам бывшего руководителя Федерального агентства лесного хозяйства РФ В. Рощупкина, в 2008 году они стали причиной 98% лесных пожаров.

Существует несколько популярных мифов о пользе выжиганий, которые якобы повышают плодородие почвы. На деле неконтролируемое выжигание сухой травы нередко приводит к переходу огня на леса. Кроме того, сами сельхозпалы — бедствие для луговых и полевых экосистем, они ведут к гибели насекомых, деградации почв. Наносится ущерб популяциям гнездящихся на земле птиц.

Цивилизованные страны давно отказались от практики выжигания сухой травы. У нас же данные опросов показывают, что многие люди считают палы полезными, хотя и не могут объяснить, почему.

Из-за реформы лесного хозяйства, вызвавшей ослабление лесной охраны, участились случаи поджогов. Например, лес поджигают и устраивают санитарную рубку якобы пострадавших деревьев. На деле же вырубают самые крупные, часто даже не пострадавшие от огня деревья. Такое не редкость в Ленинградской области, в Приморье. Многочисленные официальные проверки дают один и тот же результат: поджог не доказан, а проведение рубок обосновано лесными специалистами. (Материал о поджогах леса в Ленинградской области — в одном из ближайших номеров «Новой».)

Подготовка к пожароопасному периоду проводится несвоевременно и не в полном объеме. Во многом это обусловлено многочисленностью и разобщенностью служб, ответственных за борьбу с пожарами. Кроме того, сроки подготовки и сроки объявления начала пожароопасного периода не соответствуют реальным срокам начала возникновения массовых пожаров. В результате к их началу регионы оказываются не готовы.

Законодательство о пожарах

Органа, ответственного за тушение лесов, в России нет. В законодательстве содержится масса разночтений, не позволяющих точно определить степень ответственности и распределение полномочий между различными государственными службами и ведомствами. Не определен федеральный орган, ведущий учет пожаров. На большой части территорий страны (земли сельскохозяйственного назначения, тундровые пастбища, земли государственного земельного запаса) вообще нет прописанной в законодательстве системы предупреждения и тушения «природных» пожаров.

До последнего времени пожарный надзор в лесах осуществлялся Федеральной службой по надзору в сфере природопользования. У нее катастрофически не хватало персонала, не было собственных органов дознания. Дознание по делам о лесных пожарах не было эффективным, но была возможность возбуждать хотя бы административные дела по случаям нарушения правил пожарной безопасности в лесах.

Постановлением правительства от 29 мая 2008 г. «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации» у этого министерства изъяты функции по нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны лесов (кроме тех, которые расположены на землях особо охраняемых природных территорий). Полномочия Росприроднадзора по надзору за лесами также ликвидированы.

Полномочия по государственному лесному контролю и надзору на землях лесного фонда Московской области постановлением правительства от 11 июня 2008 г. закреплены за Россельхознадзором. Но численность и подготовка инспекторского состава Россельхознадзора не позволят заниматься эффективной профилактикой и привлечением к ответственности виновных.

В законодательстве отсутствует механизм создания и поддержки добровольных пожарных формирований. Несмотря на то, что «добровольные пожарные» упомянуты во многих нормативных и правовых актах, в том числе в Законе «О пожарной безопасности». Те группы и организации, которые сейчас в реальности объединяют пожарных добровольцев, не имеют формального статуса, государственной поддержки, страхования жизни и здоровья. Такая работа не является незаконной, но и никак не стимулируется со стороны государства.

Роль Государственной противопожарной службы и порядок взаимодействия с ней не прописаны в законе вовсе. Поскольку в законе употребляется только понятие «леса», можно предположить, что лесополосы, защитные лесные насаждения, противоэрозионные и водоохранные леса на сельхозземлях, а также тундровые участки, территории заброшенных торфоразработок и т.п. категории будут предметом межведомственных споров и причиной крупных затяжных пожаров.

Не определены функции авиационной лесной охраны (за исключением обязанности сообщать об обнаруженных пожарах) и порядок переброски сил и средств ее подразделений между авиабазами в разных регионах, что делает работу этой службы малоэффективной.

Государственный пожарный надзор в лесах с 11 июля осуществляется Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору. Не ясно, как это согласуется с работой Государственного пожарного надзора МЧС (особенно, если в планы хозяйственных мероприятий входят работы по застройке, прокладке линейных сооружений и т.п.).

Согласно правилам пожарной безопасности в лесах, «запрещается выжигание травы на земельных участках, непосредственно примыкающих к лесам… без постоянного наблюдения». Этот пункт фактически лишает возможности привлекать к ответственности за выжигания сухой травы, разрешая поджигать траву под наблюдением.

По всем категориям лесопользований не прописана обязанность пользователя участвовать в тушении. Нет ответственности за непринятие мер при возникновении пожара. То есть любая организация, осуществляющая лесопользование, обязана соблюдать минимальные нормы, прописанные в правилах, а при возникновении пожаров может не принимать мер к его тушению, пока не доказано, что это пожар по их вине.

Выводы:

В настоящий момент в стране сложилась ситуация, при которой эффективная борьба с пожарами на природных территориях и защита населения от пожаров невозможна, равно как невозможно целевое и рациональное расходование средств, выделяемых на предупреждение и тушение лесных пожаров.

Предложения:

Учитывая огромные материальные потери от ежегодно сгорающих миллионов гектаров лесов и серьезный вред, причиняемый пожарами здоровью населения, считаем необходимым в кратчайшие сроки:

1. Определить Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственную политику и нормативное регулирование в сфере обеспечения пожарной безопасности лесов и других природных территорий.

2. Принять поправки в законодательство, точно определяющие распределение полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, различными государственными службами и ведомствами, осуществляющими деятельность в области борьбы с пожарами на природных территориях.

3. Определить федеральный орган, осуществляющий государственный учет пожаров на природных территориях, в том числе лесных пожаров.

4. Определить порядок обнаружения и тушения пожаров на землях государственного лесного фонда, а также на землях других категорий.

5. Определить органы государственного пожарного надзора, уполномоченные осуществлять государственный пожарный надзор в лесах и на других природных территориях. Установить порядок осуществления пожарного надзора в лесах и на других природных территориях.

6. Определить, кто и каким образом производит дознание по делам о лесных пожарах и о других пожарах на природных территориях.

7. Определить механизм создания и поддержки добровольных пожарных формирований, в том числе способных осуществлять профилактику, обнаружение и тушение пожаров на природных территориях

8. Разработать и внести изменения в «Правила пожарной безопасности в лесах», утвержденные постановлением Правительства РФ № 417 от 30 июня 2007 года. Изменения должны касаться вопросов сбора и координации информации о пожарах, ответственности лесопользователей, ответственности за нарушения правил.

9. Ввести предельно строгую ответственность за выжигание сухой растительности и сухих растительных остатков, стерни и соломы, в том числе на сельскохозяйственных землях. Ввести ответственность для предприятий, не принимающих действенных мер к тушению пожаров, возникших на их территории.

10. Рассматривать расходы, которые несут органы лесного хозяйства в связи с тушением пожаров на землях, не входящих в лесной фонд, но примыкающих к лесам, как целевое расходование средств.

11. Решить вопрос с лицензированием деятельности по профилактике и тушению пожаров на природных территориях. Для решения этого вопроса понадобятся обсуждения с широким кругом экспертов. Возможно, различные категории природных пожаров могут иметь различные требования по лицензированию.