Сюжеты

БЮРОКРАТИЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ

Этот материал вышел в № 79 от 23 Октября 2003 г.
ЧитатьЧитать номер
Общество

Как нас нанизывают на вертикаль власти Выпуск «Новой газеты» от 6 октября 2003 г. был раскуплен мгновенно. Опубликованный в нем материал «Спецоперация «Россия» обсуждался людьми, как обсуждались газетные статьи 15 лет назад,...


Как нас нанизывают на вертикаль власти
       
       Выпуск «Новой газеты» от 6 октября 2003 г. был раскуплен мгновенно. Опубликованный в нем материал «Спецоперация «Россия» обсуждался людьми, как обсуждались газетные статьи 15 лет назад, перепечатывался за рубежом. Редакция получила множество откликов от читателей. Поэтому мы обратились к президенту Фонда ИНДЕМ Георгию САТАРОВУ с предложением продолжить обсуждение самых острых проблем страны так, как это было в «Спецоперации…» — честно, открыто, профессионально. Сегодня мы предлагаем первую статью из серии материалов, подготовленных экспертами Фонда ИНДЕМ и консалтингового центра «Системный анализ и новые технологии».
       
       Владимир Ильич Ленин учил нас, что государством нужно управлять, как большой фабрикой. Нынче власть упрощает руководство страной до уровня тренера дворовой футбольной команды. Тихие чиновные кукловоды в Кремле шепчут: «Россия может быть только централизованной страной». Идея не обнародуется, не обсуждается, но реализуется. Молчат послушные московские политики. Молчат запуганные губернаторы. Молчат СМИ.
       
       Империя — не клеймо, не ругательство. Это всего лишь одна из форм государственности, обладающая, как и все остальные, своими минусами и плюсами.
       Типичные имперские нации-государства, образовывавшие ядра империй (метрополии), обладали тремя важными качествами: военной силой, развитой религией и терпимостью к «чужим», вплоть до готовности этнического смешения. Создаваясь силой, империи поддерживались, что очень важно, с помощью договора элит. Поэтому империям свойственно сочетание высокой степени централизма с большой самостоятельностью местных элит. Достаточно вспомнить своеобразие Польши или Грузии, Финляндии или Бухарского эмирата в составе Российской империи.
       Советский Союз стал преемником империи, несмотря на федералистскую риторику и соответствующее правовое «припудривание». Москва могла снять первого секретаря обкома партии или председателя облисполкома, но не могла жестко контролировать его повседневную работу.
       Как только кризис метрополии обострился, лидеры союзных республик стали готовиться к бегству из империи. Удобный повод для бегства представился после августа 91-го. Империя распалась под ликование одних, равнодушие других и тихую горечь третьих. Но меньше всего об этом скорбели политические элиты. Им было некогда — они делили обломки.
       
       Владимир Владимирович Путин в своем первом послании, обращенном к Федеральному собранию, гневно воскликнул: «Мы живем в децентрализованной стране!». Он не осознал своего везения.
       Федерализм не так уж плох. Федерация — добровольное объединение небольших демократических государств. Объединив усилия, они противостоят внешней агрессии, но во внутренней жизни сохраняют демократию, в том числе и потому, что центральные власти ограничиваются в своих полномочиях вопросами обороны, внешней политики, денежного обращения и т.п.
       Казалось бы, никто так не настрадался от своеволия государства, как россияне. Однако эти же самые страдания породили у нас фетиш «сильного государства», и всякое ослабление его воспринимается как ослабление не власти, а самой государственности. Между тем в федеративном государстве совокупная сила не уменьшается, а перераспределяется.
       У разных территориальных частей страны могут возникать разные, противоречащие другим интересы, притом не только в общественно-культурном отношении, но и в чисто экономическом. Обычно крупные страны получают большую выгоду, когда на их территории складываются регионы разной экономической специализации, дополняющие друг друга в рамках территориального разделения труда. Подобное разделение труда сильно способствует прочности страны, потому что каждый район сильно зависит от других частей страны и по ввозу, и по вывозу, и по простой кооперации. Значит, политический федерализм дополняется хозяйственной, экономической взаимовыгодой и взаимодополняемостью. Но такой разнородной страной очень трудно управлять из единого центра. Федерализм позволяет отлить это управление в испытанную форму, предоставив каждому региону самому оптимизировать свою хозяйственную жизнь, оставив за центром только выработку общих согласованных правил и надзор за их соблюдением.
       
       Чем длиннее бюрократическая вертикаль, тем больше издержки. Это дефекты управления, приводящие к неэффективности экономики, социальной сферы, обороны и т.п. Издержки — это бедность страны. Строя из неэффективной и коррумпированной бюрократии вертикаль, придется столько тратить на компенсацию ее дефектов, что ресурсов страны просто не хватит.
       Издержки бюрократического контроля могут уменьшаться общественным контролем, в частности — с помощью независимых СМИ. Но куда они девались? Их число резко падает в результате строительства тех же бюрократических вертикалей.
       Выход из этой ловушки один — разрезать вертикали управления. Именно это делает федерализм. Он делит бюрократические вертикали на разные пласты власти и раздает им несовпадающие полномочия. Власть каждого отдельного чиновника на верхушке каждой властной пирамиды меньше, а эффективности и пользы для общества больше.
       
       Пожалуй, главным успехом ельцинской федеративной политики стало введение выборности губернаторов. Часто этот шаг рассматривали как одну из мер, приведших к потере «управляемости» Федерацией по вертикали. Однако, говоря об управляемости, часто смешивают управление людьми с управлением страной. Процедура назначения сама по себе отнюдь не обеспечивает управления людьми. Но одновременно это усложняет управление страной, поскольку делает более громоздкой бюрократическую вертикаль, множа все ее дефекты. Все это прекрасно понимают главы регионов и часто предпочитают быть зависимыми от одного президента, а не от множества своих избирателей (утаивая очевидную мысль: назначающий сам попадает в зависимость от назначаемых).
       Владимира Владимировича можно понять. Представьте себе человека, никогда не готовившего себя к политической карьере, без партии, без команды, без программы, который вдруг становится президентом России и входит в кабинет своего предшественника в Кремле. Он подходит к большой карте на стене, и его охватывает ужас: «Господи, что же делать с этой громадиной?». «Ничего-с, — слышится услужливый голос сановника, — разрежем на семь кусочков, протянем ниточки, сожмем в кулачок и будем управлять». Так мы на наши налоги начали кормить еще одну чиновную свору, расфасованную по семи федеральным округам.
       Введение федеральных округов — первый шаг на пути к осуществлению главной мечты централизаторов: сокращению числа субъектов Федерации. И аргумент есть неоспоримый: такое большое число регионов, как ныне, затрудняет управление. Действительно, управление затрудняется при увеличении числа субъектов управления, но только если речь идет о командно-директивном подходе, когда нужно управлять из единого центра. Если же мы говорим о федерации как о территориальной форме демократии, то этот аргумент теряет смысл, поскольку в данном случае управление осуществляется через право, а здесь уже не важно, сколько объектов управления.
       Более того, для упрощения управления можно сократить не только число субъектов Федерации, но и число деревень, городов, да и граждан тоже. Интересно, что бы устроило наших централизаторов — полк, дивизия? Ну а с армией они справились бы?
       
       Децентрализация власти, рассредоточение ее между федеральным, региональным и муниципальным уровнями — своего рода территориальный вариант той великой идеи разделения властей, которая считается основой современных демократий. Дробя власть, общество удерживает государство в рамках, не дает ему подавить себя, ограничивает возможность подмены интересов общества интересами бюрократии. Именно по этому сценарию региональные власти становятся таким же контролером и «сдерживателем» для власти центральной, как и она для них, — к выгоде и удовлетворению граждан.
       Сейчас разделение властей на федеральном уровне фактически ликвидировано. Следующий шаг — довершить разделение властей по вертикали. Закономерно подозрение, что в России идет планомерное строительство личной, бесконтрольной власти. Чьей?
       Мы хотим обратить внимание на следующее важное обстоятельство: нынешняя власть не пытается подниматься до уровня встающих перед нею задач — она опускает эти задачи до своего уровня.
       Нетрудно видеть, что нынешняя политика федеральных властей носит классический имперский характер. Очевидны три тенденции.
       Первая — унификация. Издаются законы, в соответствии с которыми политическое и административное устройство регионов приводится к единой схеме. Понятно: одинаковыми управлять проще. Навязывается предельно разрушительная, опасная для страны избирательная система.
       Вторая — выкачивание ресурсов. Под дымовой завесой наведения порядка в системе совместного ведения готовится перехват контроля над природными ресурсами. Наступление идет сразу двумя «клиньями»: через законы, призванные ограничить контроль региональных властей, и через общественное мнение, которое убеждают в разворовывании природных ресурсов олигархами.
       Но позвольте! Если олигархи или губернаторы воруют, то в этом прежде всего виноваты федеральные власти, призванные этому препятствовать. Представим себе, что теперь контролировать природные ресурсы и, стало быть, воровать начнут федеральные власти. А кто их тогда проконтролирует? Нам готовят участь Нигерии, в которой добычу нефти контролировали находившиеся у власти генералы и в которой ее разворовывание превосходило любые разумные пределы.
       Третья тенденция — восстановление договора элит. Характерно, что первые удары по власти региональных элит мотивировались их коррумпированностью. Однако очень скоро тема коррупции была начисто забыта. Наращивая власть, федеральный центр давал сигнал в регионы, что не собирается посягать на их главную ценность — возможность бесконтрольного использования административных ресурсов. Оттесняя федеральные элиты с федерального уровня, усиливая контроль над ними, подбираясь к ресурсам, федеральная власть одновременно кидает подачки — то создание Госсовета, то продление сроков пребывания у власти губернаторов. Но самое интересное — это федеральная политика наказаний. Сигналы вполне ясны — наказывается только нелояльность. Воровство, неэффективность и т.п. — несущественны.
       Трудное время, переходный период, переживаемый Россией, обилие и сложность решаемых задач — все это вызывает у власти искушение использовать простые решения, привычные старые управленческие схемы. Переход к унитарной организации страны — одно из таких искушений. Оно опасно, поскольку возвращает страну к уже отработанному тупиковому опыту жесткой системы, каковой был Советский Союз.
       


Рейтинг@Mail.ru

К сожалению, браузер, которым вы пользуйтесь, устарел и не позволяет корректно отображать сайт. Пожалуйста, установите любой из современных браузеров, например:

Google ChromeFirefoxOpera