Сюжеты

Договор-2009: В поисках нового контракта

Этот материал вышел в № 63 от 17 июня 2009 г.
ЧитатьЧитать номер
Политика

Александр АузанНовая газета

 

Завершаем публикацию газетной версии публичной лекции Александра Аузана («Общественный договор: взгляд из 2009 года»), прочитанной им в мае нынешнего года в клубе Bilingua в рамках проекта «Публичные лекции Полит.ру». Первая часть —...

Завершаем публикацию газетной версии публичной лекции Александра Аузана («Общественный договор: взгляд из 2009 года»), прочитанной им в мае нынешнего года в клубе Bilingua в рамках проекта «Публичные лекции Полит.ру». Первая часть — «Исчерпание контракта» — была напечатана в прошлом номере «Новой».


Не тревожьте прах Руссо

Дуглас Норт давно доказал, что ни одно государство не может ввести оптимальную налоговую систему, потому что оптимальная для развития общества и экономики система не оптимальна для чиновников, для которых важны издержки сбора налогов, контроля и т. д. А после этого Джон Харшаньи доказал, почему люди принимают такие системы. Он показал, что при низкой склонности к риску люди предпочитают избежать беды. И принимают не лучшую, но приемлемую систему. Оптимальность нигде не достигается. Мы нигде не найдем совершенства — даже в идеальных планах конституционного устройства.

Конституция как договор — это очень уместная постановка вопроса, о которой несколько раз напоминал президент Медведев. Только не надо тут тревожить прах Руссо. Он представлял себе дело так: человек, который прекрасен, бесконечно умен и свободолюбив, когда его лишают всяких ограничений и подавлений, договаривается с другими о том, какие права он делегирует государству и может вернуть себе эти права — отсюда следует право на восстание против тирании, если этот договор нарушается. Очень хорошая схема. Только из нее нехорошее получилось: кровавая каша якобинского террора и мерзости директории. Что тут не сработало?

Есть ведь и другие философские подходы к конституции, кроме подхода французских просветителей. Отцы американской конституции полагали, что, наоборот, человек несовершенен. И поэтому конституционный договор должен учитывать его несовершенство. Отцы американской конституции оказались ближе к взгляду, который исповедует, скажем, новая институциональная экономическая теория. Главное во взгляде на человека, о чем говорят современные неоинституциалисты, — это две вещи. Первое. Люди — не боги, они не всеведущи, они не обладают безграничным доступом к информации и способностью к ее переработке. Второе. Люди — не ангелы и совершенно не обязательно будут вести себя благотворно. Есть ограниченная рациональность и есть оппортунистическое поведение.

Герберт Саймон, автор теории ограниченной рациональности, показывал на простом примере, как она работает. Он говорил, что, когда человек выбирает себе супруга, он совсем не ведет себя как рационально-максимизирующий субъект. Он не собирает данные о 3 млрд особей для анализа. Как он поступает? Он проводит несколько случайных испытаний, дальше устанавливается уровень притязаний, и первая же персона, соответствующая этому уровню, становится тем, с кем заключается брак на небесах. Так и в политической системе. Там совсем не обязательно происходит оптимальный выбор. Идут случайные испытания, устанавливаются притязания. А если говорить о выборе не людей, а решений, то и там тоже совсем не обязательно сверкание мудрости в принятии демократических решений.

Еще тяжелее со вторым признаком, с оппортунистическим поведением. Потому что люди склонны и демократию, и авторитаризм, и любое конституционное устройство использовать так, что совсем не обязательно вкладывать, чтобы нечто получить. Исходя из этого, разговор о конституционном договоре должен получить иную постановку. В теории он ее получил: в книге Джеймса Бьюкенена и Гордона Таллока «Расчет согласия» авторы утверждали, что социальный контракт двухуровневый. Есть конституционный договор и есть постконституционный. Конституционный — про структуру прав личности и собственности. А постконституционный — про производство общественных благ в обмен на налоги.

Конституционный договор — это договор элит, пакт. И другим путем он не может возникнуть ввиду того, что люди — не боги и не ангелы. Ввиду ограниченной рациональности. Поэтому любая конституция есть предложение общественного договора со стороны элит — гражданам. В том числе и российская Конституция 1993 года. В чем состояло предложение? В том, что есть традиции и ценности добра и справедливости, которые должны быть дополнены новыми ценностями демократического государства. Это не только либеральные ценности, разделение властей и федерализм, но и социальное государство (7-я статья). Соответствовало ли это предложение ожиданиям, реальному спросу? Я подозреваю, что да. Но оно не реализовалось. Почему? Для решения проблемы оппортунистического поведения важно то, что происходит с производством общественных благ и вкладом людей в работу демократии. Казалось бы, конституция и налоги — очень далекие вопросы. А я бы сказал, что именно проблема налогов и является роковой для конституционного устройства. Почему?

Спрос и предложение конституционных институтов

Налоги — штука неприятная. Но они структурируют действия самых разных субъектов (ведь оппортунистически себя ведет не только избиратель, но и выборный представитель), налог заставляет человека понимать, что бесплатных благ не бывает. Вы хотите больше общественных благ — значит, нужно больше платить. А заплатив, человек начинает требовать и говорить: «Где?» Начинает возникать система ограничений. У нас в реализации конституционного «предложения» она практически не возникла.

Даже тот подоходный налог, который мы платим, платим не мы. Налоговым агентом является работодатель. Вот за квартиру мы платим. И у нас возникает вопрос: «Горячей воды не было три дня. И я за воду столько платить не буду!» А с налогами у нас не возникает такого вопроса. Я понимаю трудности молодой государственности, которая боялась потревожить своего избирателя, проиграть политическую конкуренцию. В итоге мы получили то, что и должны были получить. А именно: мы получили беднеющее население с подорванным воспроизводством человеческого капитала. И с нормальным для такого, как говорят в теории, «медианного избирателя» поведением, когда он не может платить за общественные блага — и не платит за них: «Мне нужно больше бесплатных общественных благ. Образование и здравоохранение — потому что мы к этому привыкли. Общественный транспорт — потому что мы обеднели».

Это звучит вполне резонно, но нет пределов запросу на бесплатные блага в демократической стране при отсутствии реальных налогов для граждан. Это относится ко всем гражданам, не только к нашим. Итальянские туристы, которые приезжали в Москву на Олимпиаду 1980-го, мучили переводчиков вопросом: «Вы демократическая страна?» «Конечно!» — отвечали переводчики. «Тогда почему у вас такие высокие цены на женщин? В демократической стране женщины должны быть доступны народу!»

Но ведь такое поведение избирателей имеет самые тяжелые последствия для политического выбора. Популистские обещания по определению будут приниматься, потому что они означают, что от избирателя не потребуется никаких дополнительных усилий. На рынке начинается конкуренция популистских обещаний и денежных мешков. Дальше появляется административный ресурс, который хочет навести порядок. И по этой цепочке мы двигались: через конституционный кризис 1995—1996 гг., который решался путем вторжения денежных мешков на выборы, последующей атакой административного ресурса, победившего в 2003—2004 годах. И что получили?

В ходе консолидации государства происходило падение эффективности, связанное с нивелированием разделения властей, федерализма, — начался ухудшающийся отбор в государственных институтах. Возникло то, что Левада в последней своей работе назвал «эрзац-элиты» — с ними и договорились, поменяв конституционный договор элит в 2008 году. А как быть с гражданами и конституционными институтами? Я считаю, что заинтересованность обоих руководителей в том, чтобы у нас возник массовый средний класс, правильная, — тогда и возникает соответствие спроса и предложения конституционных институтов.

Но тут вот какая загвоздка: не будет у нас 50—70% среднего класса к 2020  году. Это результат тех исследований, которые проводились в Институте современного развития под руководством Татьяны Малевой. Средний класс почти не вырос за годы конъюнктурного подъема. Выросли его доходы, но не компетенции. Он раздувался как пузырь. Ему действующие ограничения не дают реально расти и развиваться. И мы снова возвращаемся к тому, что это за ограничения. К тому, почему мы профукали годы подъема. Это произошло потому, что так устроен до сих пор путинский социальный контракт.

Путинский контракт

Про сам контракт. Что нам говорят оппоненты? Они говорят: «Нет. Реальный путинский контракт был заключен в 2000 году политическим способом — альтернативными конкурентными выборами и состоял не в обмене лояльности на стабильность, а в утверждении порядка!» Да, в 2000 году контракт был заключен именно так. Но он просуществовал до 2003—2004 гг. В программе Грефа в преамбуле общественный договор определяется как «налоги в обмен на порядок». Конституционный порядок — лозунг и во второй чеченской войне, и в ликвидации административных барьеров в регионах. Я, кстати, считаю, что это была очень правильная установка. Только она не реализовалась. Порядок — это по крайней мере предсказуемость правил. А ее не возникло. Расшифровка этой правильной формулы в экономической литературе обычно выглядит так, как писал Дуглас Норт: «Государство — это агентство по предоставлению услуг «безопасность и правосудие в обмен на налоги». Это и есть правопорядок. Фактически контракт был пересмотрен в 2003—2004 гг. И не потому, что этого нельзя было достигнуть. А потому, что предложение государства определяется частными издержками и выгодами групп, доминирующих в политической системе: новым группам, пришедшим во власть, установление правопорядка помешало бы переделить активы.

Возник другой контракт, где центральной ценностью оказался не порядок, а стабильность. И не вопрос о налогах стал ключевым, а вопрос о лояльности. В 2000-м и 2001-м налоги и коррупционные платежи находились в обратном отношении. Если вы платите больше налогов — вы платите меньше взяток. То есть вы вступаете в отношение «налоги в обмен на порядок». А в 2005-м мы обнаружили другую динамику. Уровень коррупционных притязаний не зависит от того, платишь ли ты налоги.

Это другой договор. Здесь доминирует не порядок, а стабилизация в обмен на политические права. При этом и массовые группы населения, и государство этот договор честно соблюдали. Когда в 2004 году отменяли выборы губернаторов, опросы показывали, что население не в восторге от этого, но массового протеста не было. Потому что уже начался рост реальных доходов на 11% в год. Договор работал. Но на что и на чем он работал? Он был ориентирован на массовые широкие группы, опирался не на производство общественных благ, а на контроль над производством и распределением ренты и контроль над СМИ: если вы ситуацию стабилизируете и ехать никуда не собираетесь, у вас и картинка должна быть соответствующая. По способу заключения этот договор был не политический, а идеологический, «виртуальный» — в отличие от 2000 года. Общественный договор может заключаться и так — через обмен символами. Отсюда и результат — застой в форме подъема. За 5 лет никакой модернизации сделано не было. Когда выяснилось, что без обратной связи продвигать модернизацию нельзя (а обратной связи в таком виртуальном договоре нет и быть не может, телевизор с этим не справляется), власть решила модернизацию не делать.

Нам говорят, что расторжение этого договора приведет к возврату олигархического режима 90-х гг., потому что активные группы — это олигархи и губернаторы… Общественный договор — это не юридический договор, где стороны можно вернуть в первоначальное положение путем расторжения сделки. Когда я говорю о том, что из этого договора придется выходить, я не имею в виду, что вернутся старые активные группы. Их почти нет. Но абсолютно правильна идея, что маргинализировать активные группы, отбрасывать их на периферию в этих условиях невозможно. Потому что они нужны и для широко объявленной цели модернизации, и для решения проблем с кризисом.

Возможны варианты

Какие здесь возможны сценарии? Прогнозы показывают, что с высокой вероятностью мы выходим из этого договора, но куда? Давайте переберем варианты.

Первый вариант. Разговор про «пакт Монклоа». Бывают такие пакты элит, как заключенный в Испании под давлением короля договор фактически между коммунистами и франкистами во избежание гражданской войны и ради сохранения страны. Но я не понимаю, с кем такой пакт можно заключать. Его можно делать с системной оппозицией, с внесистемной оппозицией, но что будет он означать реально? Если бы включились механизмы политической конкуренции (не важно, в отношении системной или внесистемной оппозиции), то произошли бы определенная мобилизация, консолидация и перераспределение социального поля, и разные политики выступили бы, может быть, представителями реальных массовых групп. При расколе социального поля, при развитии кризиса такое вполне возможно. Но сейчас я не вижу возможности этого — разве что предметом пакта станут условия перехода к политической конкуренции и ее границы.

Второй вариант — мобилизационный проект. Общественный договор может быть заключен не политическим, а символическим путем (как в 2003—2004 гг.). Я этот вариант и рассматривал в предыдущей лекции. Я бы сказал, что его вероятность не ушла. Были явные проявления в конце 2008 года того, что идет подготовка некоего чрезвычайного плана. Потому что власти тогда осознали, что кризис может оказаться намного серьезнее и фатальнее, чем предполагали. Но не думаю, что вероятность этого варианта выросла сейчас — для мобилизационного проекта нужны ресурсы. Прежние запасы тают, а решимость отнять ресурсы у каких-то групп может прийти только с серьезным обострением кризиса.

Есть ли еще варианты? Да, есть еще один вариант. Я бы назвал его «широкой антикризисной коалицией». Во время «больших» кризисов во многих странах мира начинает формироваться коалиция. Посредством антикризисной коалиции Франклин Рузвельт создал ту форму социального контракта, называемую Великим компромиссом, в которой США достигли лидирующего положения, обогнав наконец Аргентину и не только ее. Это последствия антикризисной коалиции, которую Рузвельт создавал из очень разных элементов: цветное население, либеральная интеллигенция крупных городов, католические меньшинства, профсоюзы и т.д. Профсоюзы в 20-е годы вообще считались криминальными организациями, а он их за стол посадил! Так что путь широких антикризисных коалиций — это, конечно, путь к изменению социального контракта.

Российская проблема в том, что у нас нет политических механизмов, которые позволили бы создать такую коалицию. Обама сажает республиканцев в правительство, Саркози перехватывает социалистические лозунги. А у нас? Эта система не работает. Что здесь реально возможно? Мне кажется, что антикризисная коалиция как вход в возможный будущий социальный контракт связана с тем, что, во-первых, это определенная повестка дня, во-вторых, это взаимодействие с неполитическими общественными силами, потому что политические силы во многом сейчас ирреальны, в-третьих, это возможность реального диалога. Без реального взаимодействия мы не можем сделать модель, которая хотя бы вырулила из кризиса, я уж не говорю про модернизацию.

Для начала нужно разморозить активность тех групп, которые обладают признаками самоорганизации и способности к самостоятельным действиям, — я говорю прежде всего о гражданских неполитических организациях и малом и среднем предпринимательстве. Диалог может начаться со знаковых (и значимых!) законодательных изменений и «приглашения» их к контролю государства и гражданскому участию. В апреле президентский Совет по гражданскому обществу представил президенту предложения по кардинальному изменению стратегии в отношении гражданского общества.

Сложнее с малым и средним бизнесом — деклараций антикризисной программы недостаточно, там буквы и цифры никак не бьются, не соответствуют друг другу. Экономисты из группы СИГМА в 2008 году разработали новый подход «позитивной реинтеграции» к изменению климата для малого и среднего бизнеса, суть которого в постепенной трансформации институциональной среды при участии общественных групп. Этот исследовательский проект был сделан по просьбе фонда национального благосостояния Республики Казахстан «Самрук-Казына» и сейчас начинает внедряться в Казахстане, но этот подход применим и для России.

* * *

В заключение хотел бы сказать следующее.

Варианты, конечно, есть разные. Но ведь в мозгах сидит не первый, второй или третий вариант. А четвертый: «Может, пронесет?» Этот вариант очень соответствует взглядам вверху — хотя властям все время приходится читать пессимистические прогнозы о кризисе. Потому что простые расчеты показывают, что денег хватает либо на накачку спроса, социальную поддержку, либо на то, чтобы рефинансировать долги по крупнейшим частным и государственным компаниям. А внизу надежда перемахнуть кризисную пропасть держится на интуитивной идее массового сознания в России — пессимизме, скрывающем веру в светлое будущее.

Мудрая Людмила Алексеева любит повторять фразу: «Все рано или поздно устроится более или менее плохо». Эта фраза очень точно выражает выводы из базовой теоремы новой институциональной экономической теории — из теоремы Коуза: «Если вы имеете положительные (и высокие) трансакционные издержки и эффект дохода (неравномерное распределение денежного ресурса), то автоматически вы никакого оптимального равновесия не получаете — вы получите плохое равновесие». Если мы будем рассчитывать на чудо, я с высокой вероятностью могу обещать, что все устроится более или менее плохо. И чудо-то может выглядеть как? Мы из каждого цикла подъема нефтяных цен будем выходить все более и более ослабленными. Нас несет на мель, что совсем не соответствует внутренним амбициям и возможностям страны.

Напомним, что профессор Александр АУЗАН является президентом Института национального проекта «Общественный договор», членом Совета при президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, заведующим кафедрой прикладной институциональной экономики МГУ.

К сожалению, браузер, которым вы пользуйтесь, устарел и не позволяет корректно отображать сайт. Пожалуйста, установите любой из современных браузеров, например:

Google ChromeFirefoxOpera