В конце марта президент Медведев внес в Государственную думу проект закона «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок». Принятие этого закона станет прямым следствием того воздействия, которое оказывает на национальные судебные и правовые системы практика Европейского суда по правам человека. Об этом с постоянным судьей ЕСПЧ от России Анатолием Ковлером беседовал в Страсбурге обозреватель «Новой» Леонид Никитинский, который находился там в начале марта в связи с рассмотрением жалобы «НК «ЮКОС» против России».
Анатолий Ковлер не участвует в рассмотрении «дела ЮКОСа» — он взял самоотвод, и вместо него там действует другой специально предложенный РФ судья. Если Ковлер что-то и знает о том, как идет обсуждение решения по ЮКОСу, он не проговорится. Но тема для обсуждения в Страсбурге у нас нашлась: предстоящая реформа ЕСПЧ.
— Анатолий Иванович, прежде чем говорить о реформе суда, к которой открыла дорогу ратификация в Федеральном собрании РФ 14-го протокола к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, хотелось бы услышать ваше мнение о том, с чем была связана трехлетняя задержка. Многие в России связывают ее именно с «делом ЮКОСа» — якобы политическое руководство РФ пыталось вести какой-то торг. Есть ли другое логичное объяснение?
— Эта версия основывается на «русифицированном» представлении о ЕСПЧ, и мне не хочется ее даже обсуждать. Я еще в прошлый раз (см. интервью в «Новой», №34 за 2007 г.) постарался объяснить читателям, что тут теневые договоренности невозможны просто в силу сложности конструкции этого суда. В обычном составе палаты — семь, а с запасными — девять судей из различных стран с разными взглядами и правовой культурой. А объединяет их то, что все они очень дорожат своей репутацией в международном юридическом сообществе.
За те три года, что мы тянули с ратификацией, число нерассмотренных жалоб в ЕСПЧ увеличилось с 80 до 120 тысяч, и для ускорения процесса в 2009 году в Мадриде был согласован протокол 14-бис, который уже ратифицировали 20 стран, к этому шли и другие страны. Россия опять рисковала остаться в одиночестве. Я думаю, что понимание этого и определило решение в России.
— Поскольку все страны ратифицировали 14-й протокол, протокол 14-бис стал лишним? И когда же начнется полноценная реформа ЕСПЧ?
— Новые правила начнут применяться с 1 июня 2010 года, и все уже готово для этого: помогла практика работы 20 стран по протоколу 14-бис. Так, приемлемость по жалобам из этих стран уже стала оцениваться одним судьей вместо коллегии из трех судей, что упростило и ускорило процесс. Здесь понимали, что ратификация так или иначе состоится, поэтому уже назначены единоличные судьи для решения первичного вопроса о приемлемости и коллегии из трех судей, которые будут рассматривать так называемые «клоновые» жалобы вместо палаты из семи судей.
— Не повлечет ли упрощение процедуры невнимания к правам заявителей?
— Вопрос не новый, он возникает с тех пор, как с 1998 года существует ЕСПЧ в его нынешнем виде. Сам факт его создания породил поток жалоб из стран-членов Совета Европы, этот поток растет год от года, соответственно, вопрос о процедурах тоже обсуждается постоянно. Конечно, необходим компромисс между скоростью процедур и их тщательностью. Но стало понятно, например, что девять из десяти жалоб, поступающих к нам, заведомо неприемлемы даже по формальным признакам, например, по признаку пропуска шестимесячного срока. Приемлемость вот с этой, так сказать, первичной точки зрения после тщательного изучения жалобы в аппарате суда и будет оценивать один судья вместо трех. Но даже и на этой стадии могут возникать более сложные вопросы: например, с какого дня отсчитывать шестимесячный срок, подразумевающий исчерпанность возможностей для обжалования в национальной судебной системе? Поэтому кроме, скажем так, «дежурного» судьи решение об отказе в рассмотрении жалобы должен будет оценить и судья от той страны, откуда поступила жалоба. Если, например, он увидит за ней важную проблему, решение о приемлемости будет, как и прежде, принимать коллегия из трех судей.
— Вы упомянули о «клоновых» жалобах, которые теперь будут рассматриваться коллегиями из трех судей вместо семи. Что это такое? Звучит немного обидно.
— Этим термином мы, разумеется, пользуемся между собой, речь идет на самом деле о жалобах, в основном повторяющих друг друга по смыслу. Они поступают как из России, так и из других стран, но по разным вопросам — это некие больные точки национальных правовых и судебных систем. Например, к нам пришло невероятное, если считать в пропорции, количество жалоб на невыплату пособий на детей из Воронежской области. А все просто: кто-то первый догадался написать оттуда в Страсбург, выиграл, этому примеру сразу последовали сотни человек. Для чего каждый раз полноценной коллегией из семи судей рассматривать каждую такую жалобу во всей полноте? Там все понятно, остается только «клонировать» однажды уже принятое решение. Вот это и будут с июня делать трое судей. Но реформа суда по 14-му протоколу увеличит его «производительность», по нашим оценкам, не более чем на четверть: и у судей, и у аппарата есть предел возможностей. Уже назрели дальнейшие реформы ЕСЧП, и логика связывает их с реформами также и в национальных судебных системах. Этот поток одинаковых жалоб в Страсбург — бессмыслен, ЕСПЧ — слишком дорогой и сложный инструмент для их решения.
— Вы сказали, что одинаковые жалобы поступают не только из России. Можно узнать, по каким вопросам?
— Пожалуйста. Например, в Греции (а я принимаю участие в рассмотрении большого числа жалоб из этой страны) есть проблема денежной компенсации при национализации земельной собственности. В море куча чудных островов, кто-нибудь все время хочет построить там отель и получать прибыль, а правительство старается не дать этого сделать и национализирует землю под парк. Споры о размере разумной денежной компенсации часто доходят до нас, и это свидетельствует о том, что в Греции пока не создано собственного механизма, с помощью которого они сами решали бы этот вопрос, рассчитывая не только разумные, но и понятные суммы отступных.
Есть и примеры успешного решения проблем, такие как закон Пинто (по имени автора проекта) в Италии. До 2001 года Италия по количеству поступающих оттуда жалоб была на первом месте в ЕСПЧ, большинство из них было связано со сроками рассмотрения гражданских дел. В 2001 году был принят закон Пинто, и требования о компенсации за судебную волокиту стали поступать в специальную палату Высшего кассационного суда Италии. Проблема перенесена на национальный уровень, с первого места по числу жалоб Италия опустилась во вторую десятку.
— Это плюс, с вашей точки зрения, а сами-то итальянцы довольны?
— Судя по тому, что прекратился массовый поток жалоб, — да. Отдельные жалобы из Италии, которые связаны с недовольством размером денежной компенсации, все еще поступают, но основной поток остается там, и это хорошо. Чем быстрее право человека восстановлено, тем лучше. Кстати, некий механизм в этом роде действует и в России с самого начала ее участия в ЕСПЧ — его создал, положив на это много усилий, представитель российского правительства в Страсбурге Павел Лаптев. Речь о мировых соглашениях. Чтобы уйти от неизбежного поражения в суде, правительство и местные власти сами устраняют нарушение и выплачивают компенсацию. Сейчас в России ведомство Георгия Матюшкина, представляющего наше правительство в ЕСПЧ, заключает 50—60 мировых соглашений в год, и на фоне 250 постановлений в год по РФ это нормальная цифра. Все довольны, в том числе и мы, потому что для нас рассмотрение жалобы и пригвождение по этому поводу того или иного государства, так сказать, к позорному столбу — вовсе не самоцель. Но механизм мировых соглашений в каждом случае разовый, а надо думать о создании системных механизмов, устраняющих причины нарушений.
— Каков характер «клоновых» жалоб из России?
— Я бы указал на пять основных видов повторяющихся нарушений, хотя можно выделять и другие подвиды, как, например, уже упоминавшиеся мной жалобы на невыплату детских пособий в Воронежской области или столь же традиционную невыплату пособий участникам ликвидации аварии в Чернобыле. Но это совсем уж (не в обиду тем, чьи права нарушены) частные случаи. А я сейчас говорю о пяти наиболее общих проблемах: 1) неисполнение судебных решений, особенно по делам, где должником является государственный бюджетный орган; 2) то же самое, но еще и связанное с отменой решений, принятых в пользу граждан, в порядке надзора по жалобам государственных органов, например Минфина; 3) злоупотребление досудебным арестом; 4) условия содержания в местах лишения свободы и то же самое в связке с пунктом 3; 5) неэффективный поиск пропавших людей (как это явствует из многочисленных решений ЕСПЧ) на Кавказе, вытекающая отсюда неэффективность всего следствия и судебных процедур в этом регионе.
— Корни у этих проблем (а в Страсбурге странным образом сошлись только их симптомы) совершенно разные, разным должен быть и механизм решения.
— Совершенно верно, вообще в основе нарушения прав человека редко лежат собственно правовые проблемы, чаще они больше финансовые, как в случаях, о которых я упомянул в пунктах 1 и 2, или больше организационные, как в пункте 5. Судебный механизм лишь выявляет эти проблемы, а дальше должны приниматься системные решения, и нельзя сказать чтобы Россия вообще никак на решения ЕСПЧ не реагировала. Например, Следственный комитет принимает специальные меры по улучшению розыска лиц, пропавших на Кавказе; условия в местах лишения свободы медленно и недостаточно, но все-таки как-то улучшаются. Для меня особенно важно отметить, что в октябре прошлого года пленум Верховного суда РФ принял постановление, ориентирующее судей на более индивидуализированное отношение к применению досудебного ареста, в том числе на то, что должна оцениваться доказательственная база под обвинением, с которым следователь пришел в суд просить о заключении обвиняемого под стражу.
— Да, это очень важно, хотя мы пока не знаем, как этот пленум Верховного суда повлиял на практику дачи согласия на заключение под стражу. Несколько лет назад Верховный суд инициировал и проект по созданию в России механизмов наподобие «закона Пинто», чтобы хотя бы жалобы на неисполнение судебных решений останавливать на национальном уровне. Недавно аналогичный проект внес в Думу президент Медведев. Однако предложения эти вызвали в обществе неоднозначную реакцию. При низком уровне доверия наших граждан к российским судам их нелегко убедить в том, что на национальном уровне суды лучше защитят их права. Есть опасения, что и суммы компенсаций окажутся меньше.
— Что касается компенсаций — а это вопрос, волнующий население, я понимаю, — то «прайс-лист» ЕСПЧ по стандартным делам прекрасно известен и адвокатам в России, и ведомству Георгия Матюшкина. Например, по жалобам на судебную волокиту для россиян мы рассчитываем компенсацию из полутора тысяч евро в год. Мы в этом смысле разделили, в зависимости от уровня жизни, все страны на четыре зоны, Россия — в третьей. Разумеется, в нестандартных случаях компенсации могут рассчитываться иначе, кроме того, возмещению подлежат и убытки. Я допускаю, что при разрешении спора после обращения в ЕСПЧ через механизм мирового соглашения или на уровне национальной судебной системы компенсации будут чуть меньше, зато права будут восстанавливаться быстрее.
В президентском законопроекте («О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок»), который я прочитал в Интернете, суммы компенсаций не названы, и несколько настораживает указание на то, что «компенсации будут выплачиваться в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете на указанные цели». Но практика так или иначе привяжет суммы компенсаций к «ставкам» ЕСПЧ, иначе поток жалоб в Страсбург не прекратится: ведь механизм подачи такой жалобы в национальный суд не блокирует последующего обращения и к нам. Хорошо, что Дума обещает принять закон быстро, он успеет вступить в силу как раз к годовщине нашего постановления по делу «Бурдов-2 против России», которым ЕСЧП обязал нашу страну принять такой закон (об ответственности за неисполнение судебных решений) в течение полугода.
Я по-прежнему сторонник того, чтобы механизм восстановления нарушенных прав смещался на национальный уровень. Мне кажется, в этом и главный смысл существования ЕСПЧ, хотя он даже самому суду стал понятен не сразу: оказалось, что главный смысл — в улучшении национальных правовых и судебных систем, во внедрении в них неких единых европейских стандартов, скорее даже образцов. И в этом направлении, уже в связи с продолжением преобразований на национальном уровне, обсуждаются дальнейшие реформы ЕСПЧ.
— То есть будет еще и 15-й протокол?
— Конечно, и не только 15-й, хотя пока это так никто не формулирует. Но сам Европейский суд непрерывно развивается: это одновременно и свидетельство его эффективности. 18—19 февраля 2010 года межгосударственная конференция в Интерлакене (Швейцария) обсуждала направления новых реформ. Они связаны как с перенесением механизма защиты прав человека на национальный уровень, так и с дальнейшей разгрузкой самого ЕСПЧ от чисто количественных завалов для повышения эффективности работы. Судьи следят за этим и высказывают свои мнения, хотя предложения реформ формулируются не нами, а представителями государств. Может быть, с этим связаны некоторые предложения, которые мне, например, кажутся неприемлемыми. Например, перестать принимать жалобы на национальных языках, кроме английского и французского. Это, конечно, сразу снизило бы поток жалоб в ЕСПЧ на порядок, но боюсь, многие люди, и не только в России, фактически лишились бы доступа в Европейский суд по правам человека. Ну, об этом, может быть, говорить еще рано.
— Последний вопрос, Анатолий Иванович. Реформа ЕСПЧ, к которой открыла путь ратификация Россией 14-го протокола, охватила не только блок вопросов, которые мы уже обсудили, но и сроки работы самих судей.
— Да, это был довольно сложный организационный момент. После создания ЕСПЧ не все государства-члены Совета Европы направили сюда судей сразу и одновременно, а некоторые государства присоединились к конвенции позже. По этой причине среди судей есть те, кто избран на установленный ранее шестилетний срок по второму разу, кто-то по первому, у кого-то как раз истекали полномочия и он должен был уехать. В 2007 году состав суда был обновлен почти наполовину, мы доизбрали в него 20 новых судей, причем десять прежних судей государства-члены не представили: наша работа не всегда нравится правительствам наших стран. Дополнительная неразбериха возникла в связи с задержкой 14-го протокола. По новым правилам судья от страны может быть избран в ЕСПЧ только на один, но зато девятилетний, а не шестилетний, как прежде, срок. Те судьи, которые сейчас входят в состав Европейского суда, получают возможность работать еще три года, если они избраны по первому разу, а если по второму — то два года. В частности, мой срок работы в Страсбурге закончится в 2012 году, но до тех пор я еще успею, надеюсь, принести тут пользу и России, и Европе, и Человеку с большой буквы, чьи права защищает Европейский суд.
— А что потом?
— Пока не задумывался. Бывая в Москве, я поинтересовался перспективами своей пенсии (она должна составить что-то около 4—5 тысяч рублей). Выяснилось, что последняя запись в моей трудовой книжке сделана в 1999 году: «Уволен из Института государства и права Академии наук в связи с переходом на работу в Европейский суд по правам человека». А моя работа в Страсбурге в трудовой стаж включена быть не может, нет такой нормы у нас в законах. Мне в собесе говорят: «А вы подайте в суд!» Я говорю: «Ладно, я подумаю».
