Одна из главных наших бед — отсутствие у народа возможности контролировать формируемую им власть, влиять на нее и реально применять к ней меры политической ответственности. Главная причина — в конституционной конструкции властного механизма, неизбежно воспроизводящей персоналистский режим, о чем я говорил неоднократно, в том числе и в «Новой газете».
Тем не менее «идти напрямки», т.е. требовать изменения конституционных «правил игры», сегодня, наверное, не очень реалистично. Я не к тому, что от этого надо отказываться. Просто мне видится и другой путь. Я бы назвал его путем естественного взращивания демократических механизмов.
Вообще, эту мысль о необходимости «взращивания» высказал еще А.И. Солженицын в знаменитой своей брошюре 1990 г. «Как нам обустроить Россию». Правда, писатель говорил об уровне местного самоуправления.
К сожалению (по разным причинам), эта идея так и не была реализована и подлинного местного самоуправления у нас сегодня так и нет. Но приступать к реализации принципа «строить демократию снизу» никогда не поздно. Другое дело, что начать сегодня стоит не с местного уровня, поскольку, с одной стороны, это потребует радикального пересмотра нынешних принципов бюджетной и налоговой систем, множества других законодательных актов, к чему вряд ли готовы федеральные и региональные власти. А с другой стороны, этому, скорее всего, будет противиться губернаторский корпус с подконтрольными главам регионов Законодательными собраниями.
Вот почему я предлагаю обратить внимание прежде всего на устройство власти на региональном уровне. Тем более что мое предложение не потребует финансовых, временных и прочих затрат. Речь идет о включении в политическую повестку дня основного лозунга: переход к парламентской системе в субъектах Федерации. Напомню, что парламентская модель предполагает формирование правительства (высшего органа исполнительной власти) законодательным органом и полной подконтрольности ему. Что это даст нашей политической системе? Учитывая рамки газетной статьи, скажу коротко и схематично.
Первое. В субъектах Российской Федерации перестанет воспроизводиться «царецентристский» принцип. Сегодня губернаторы, при всей своей зависимости от «старшего царя», ощущают себя хозяевами подведомственной территории (а по сути — подведомственного населения). И, соответственно, большинство граждан продолжают мыслить в плоскости — «удачный/неудачный хозяин» им достался.
Второе. Парламентская модель разорвет пресловутую «вертикаль власти», которая противоречит смыслу и правового, и федеративного государства. Это вовсе не означает, что будет ликвидирован федеральный контроль за законностью. Наоборот, федеральные структуры на местах (в регионах) скорее смогут освободиться от влияния «региональных баронов».
Третье. Впервые в новейшей российской истории начнет работать политическая конкуренция, поскольку партии будут бороться не просто за число депутатских мест, а за право проводить свой курс, сообразуясь, естественно, с компетенцией регионов. И поскольку именно победившие партии (скорее всего, их коалиция) будут формировать исполнительную власть, постольку граждане получат конкретные основания для того, чтобы на новых парламентских выборах либо подтвердить свою поддержку проводимому курсу, либо передать мандат на управление другой политической силе.
Четвертое.В отсутствие единоличного регионального правителя гораздо затруднительнее (если вообще возможно) станет нарушать принцип равенства партий в их соревновании за избирателя, манипулировать избирательным процессом и фальсифицировать результаты выборов. Поскольку центр власти переместится в региональный парламент, постольку оппозиционные (не вошедшие в правительство) фракции смогут реально контролировать исполнительную власть, в том числе под страхом вынесения вотума недоверия правительству. Впрочем, и сама правящая партия (коалиция) при таком положении станет гораздо щепетильнее относиться к собственной репутации.
Пятое.Ожившая парламентская жизнь, с одной стороны, заставит сами партии иначе организовывать себя, более внимательно присматриваться к тем, кто ее представляет. А с другой — разбудит их заинтересованность в реальном местном самоуправлении. И тогда уже не федеральный центр, а именно регионы станут основными защитниками муниципальных интересов.
Убежден: пройдет два-три избирательных цикла, и мы не узнаем нынешнюю партийную систему. Конечно, такая трансформация произойдет не во всех регионах. Но в большинстве это случится. И тогда совершенно иначе придется себя вести и федеральному центру.
Но почему бы этот принцип не применить сразу к федеральной власти? Вряд ли в ближайшее время можно ожидать мощного общественного запроса, который заставит пересмотреть конструкцию власти. Общество наше в массе своей пока не видит причинно-следственной связи между тем, как устроена власть, и качеством собственной жизни. Большинство по-прежнему уповает на личность правителя. Но дело не только в этом.
Парламентская модель на федеральном уровне в обозримом будущем может представлять даже опасность. По крайней мере по двум основаниям. Во-первых, и существующие, и новые партии не готовы к созданию коалиций, потому что не приучены к реальной политической борьбе, а поэтому — и к бремени политической ответственности. В головах нынешних политиков идеальная модель — это «игра с нулевой суммой», когда победитель получает все. Но ведь, скажете вы, то же самое есть и на уровне регионов. Верно, такой фактор действует и здесь. Признаю, тут в моем предложении слабое место. Однако думаю, региональным партийным лидерам договориться все же легче. Над ними не настолько тяготеют идеологические ограничения, как над лидерами федерального уровня. Во всяком случае, выиграют те, кто первый сумеет договориться. Ведь завоевать абсолютное большинство в парламенте при равной политической конкуренции будет почти невозможно, так что коалиции неизбежны.
Второй довод состоит в том, что при сохранении царецентристских стереотипов в головах как большинства граждан, так и элит мгновенное введение парламентской модели на федеральном уровне может породить едва ли не анархию (особенно при частой смене кабинетов). Наше сознание по инерции еще долго будет исходить из того, что в стране есть «некто», который наблюдает за происходящим и в случае чего «ударит кулаком по столу». Другое дело, что этот «некто» в любом случае не должен, как сейчас, определять и проводить свой собственный курс, он должен только охранять те самые «правила игры». Так вот, без такого единоличного института, гарантирующего правовой порядок, начнется шантаж федерального центра со стороны губернаторского корпуса под угрозой выхода из Федерации.
Но какие правовые возможности существуют для введения парламентской модели в регионах? В ст. 72 Конституции РФ «установление общих принципов организации системы органов государственной власти» отнесено к совместной компетенции Федерации и ее субъектов. Однако ст. 76 гласит, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемыев соответствии с ними законыи иные нормативные правовые акты субъектов РФ. А ст. 77 — что система органов государственной власти регионов устанавливается ими «самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом». Так что даже логически выходит, что никакой самостоятельности быть не может, ибо эти самые общие принципы устанавливает федеральный закон. И он установил: ввел почти полное единообразие региональной власти на всей территории страны, урегулировав даже те отношения, которые никак нельзя отнести к общим принципам. Причем в законе определена модель, которую вообще невозможно отнести к какой-то классической форме правления.
Поэтому первое, что предстоит сделать, — это выбросить из Закона об общих принципах организации власти в субъектах РФ все нормы, явно не соответствующие понятию «общие принципы», хотя довольно трудно определить, что это за принципы (к сожалению, и Конституционный суд слишком широко трактует его). Тем самым федеральный законодатель хотя бы не будет препятствовать установлению парламентской системы в регионах. А добиваться ее установления — уже политическая задача.
Михаил Краснов— заведующий кафедрой конституционного и муниципального права НИУ ВШЭ специально для «Новой»
