Независимая экспертная организация «Кризисная группа» специализируется на исследовании вооруженных конфликтов по всему миру и после анализа причин вырабатывает подробный перечень рекомендаций по преодолению противоречий.
Северокавказский проект группы включает серию докладов, посвященных различным проблемам. Национальный вопрос, вооруженное подполье, роль силовых структур, кризис доверия власти, проблемы местного самоуправления — авторы не только описывают, что происходит сейчас в каждой конкретной республике, но и прослеживают истоки напряженности.
Объемное исследование насчитывает более 200 страниц. В течение полутора лет авторы доклада собирали материал во всех республиках Северного Кавказа. Статистические данные, научные работы, официальные документы и самая важная часть исследования — интервью с сотнями людей по всему региону — позволили сделать важную и нужную работу. Нужную именно сейчас, когда по прошествии 20 лет с начала вооруженного конфликта становится все более очевидным: одними силовыми методами вооруженное противостояние не остановить.
Главная причина гражданского конфликта на Кавказе кроется не в экстремизме и терроризме, а в нерешенности религиозных, политических и экономических проблем, преодоление которых напрямую зависит от политической воли федерального центра, — уверены авторы.
Мы печатаем некоторые выдержки из доклада*, а также небольшое интервью главы представительства Кризисной группы в России Екатерины СОКИРЯНСКОЙ — о последних законодательных инициативах по Кавказу.
На сегодняшний день вооруженный конфликт на Северном Кавказе остается самым кровопролитным в Европе. В 2012 году его жертвами стали не менее 1225 человек (700 убитых, 525 раненых), а в первом полугодии 2013 года были убиты как минимум 242 человека, 253 — ранены. Уровень насилия самый высокий — в Дагестане, за ним следуют Чечня и Ингушетия (в последней ситуация ухудшилась в 2012 году).
Кризис модели управления
«На практике модель управления на Северном Кавказе превратилась в то, что многие местные жители называют «неоколониализмом», когда территорией управляют назначенные элиты, отчитывающиеся перед своим начальством, а не перед местными избирателями. Они обеспечивают подчинение региона центру и необходимые результаты на выборах, а также гарантируют силовым структурам беспрепятственное проведение операций, сопровождающихся в том числе неизбирательным применением силы. Ведущий российский эксперт по федерализму объясняет: «Все федеральные округа управляются колониально, но, когда добавляются этнические различия, ощущение колониальности усиливается. Но колония — это место, откуда выкачивают ресурсы, а в Кавказ вкладывают огромные средства. Поэтому здесь мы видим не колониальную систему в классическом виде, а суперцентрализованную систему управления, которая пытается решать проблемы Северного Кавказа заливкой деньгами».
«Северокавказские регионы находятся в сильной финансовой зависимости от центра. Но вместе с тем большая часть налоговых поступлений уходит в федеральный бюджет, через который в виде дотаций перераспределяется по регионам. Бывший президент Медведев признавал, что чрезмерная налоговая и бюджетная централизация является серьезной проблемой, и в своем последнем бюджетном послании призывал к реформе. В то же время формальная централизация сосуществует с неофициальной автономией, и расходование средств часто контролируется слабо».
Выборы и кризис легитимности
«В марте 2013 года Госдума отказалась от возврата прямых выборов губернаторов, ссылаясь на дестабилизирующий потенциал выборов, и передала полномочия назначать глав субъектов Федерации парламентам регионов, включая семь субъектов СКФО.
Ни политическая культура, ни риск дестабилизации не являются достаточным основанием для отмены важнейшей реформы, повышающей демократизацию на региональном уровне. Недостаточная легитимность и неподконтрольность власти с большой степенью вероятности приведут к большей дестабилизации, чем в случае свободных и честных местных выборов. На Северном Кавказе федерализм во многом потерял свой смысл. Демократические процессы заменены их имитацией, а региональные и местные элиты лишились политической и финансовой автономии. В отсутствие демократических выборов у общества мало рычагов влияния на власть. Многие жители считают, что их дискриминируют, обращаются, как с гражданами второго сорта, недостаточно развитыми для того, чтобы самостоятельно выбирать себе лидеров. Хотя восстановление прямых выборов способно активизировать некоторые межэтнические трения, риски могут быть минимизированы дополнительной поддержкой со стороны федерального центра и гражданского общества. Возвращение прямых выборов было бы важным шагом в правильном направлении, на начальном этапе возможно подключать компетентных модераторов, которые будут помогать группам интересов договариваться».
«Потеря веры в демократические процедуры и бесправие острее всего сказывается на талантливых специалистах, покидающих регион. «Утечка мозгов» еще больше ослабляет способность местных элит разрешать многочисленные конфликты. Отказ от прямых выборов глав субъектов Федерации, скорее всего, снова вызовет сильное разочарование. Из-за подтасовок на думских выборах федеральные политические партии в регионе почти перестали играть сколь-либо значимую роль и не могут способствовать интеграции региона с остальной частью России. Манипуляции на муниципальных выборах душат местное самоуправление».
«Выборы в местные парламенты и органы самоуправления остались единственным конкурентным процессом на местах на Северном Кавказе. Во время последних кампаний 2012 года местные сообщества мобилизовались и в некоторых случаях успешно противостояли властям, пытаясь повлиять на результаты голосования. Жители Северного Кавказа склонны воспринимать муниципальные власти наиболее близкими себе, и их способность решать повседневные проблемы, связанные с инфраструктурой, землей или социальным обеспечением, имеет большое значение».
«Люди, получившие доступ к политическим и экономическим ресурсам, заинтересованы в сохранении статус-кво. Многие другие воздерживаются от гражданского участия и игнорируют выборы. Есть те, кто ищет альтернативных путей самоуправления, основанных на религии и обычном праве, и укрепляются в своих националистических и исламистских убеждениях. Несмотря на то, что в подполье уходит меньшинство, отсутствие легальных каналов для политического участия и фальсификация политических процессов способствуют росту популярности альтернативных систем управления, подпитывают экстремистское движение и способствуют отчуждению Северного Кавказа от остальной части страны. Значительное повышение качества управления, ослабление противоречий и снижение протестного потенциала (необходимые условия долгосрочного решения конфликта) вряд ли возможны без возвращения демократических процедур, конкурентных выборов на всех уровнях и децентрализации.
Недоверие к институтам, призванным гарантировать верховенство права, даже сильнее, чем сомнения в готовности региональных властей осуществлять качественное управление. Принцип верховенства права принесен в жертву со времен первой и особенно второй чеченских войн. Тогда представители государства совершали грубейшие нарушения прав человека, включая неизбирательные обстрелы и бомбардировки, насильственные исчезновения и создание секретных тюрем, внесудебные казни и применение эскадронов смерти. По данным Генеральной прокуратуры РФ, количество без вести пропавших лиц превышает 5000 человек, и «установить местонахождение этих людей сегодня практически невозможно».
Силовики как сторона конфликта
«Больше десятилетия Москва отвечала на террористические угрозы жесткими силовыми мерами, преследуя сторонников фундаменталистского ислама и тем самым провоцируя распространение активности вооруженного подполья в регионе».
«Сотрудники правоохранительных органов по-прежнему несут большие потери, кроме того, перманентный стресс оказывает сильное психологическое воздействие, а для некоторых месть становится важным мотивом профессиональной деятельности. Тот факт, что значительное число российских полицейских провели как минимум по шесть месяцев в Чечне, также серьезно влияет на ситуацию в правоохранительных органах в масштабе всего государства. Для психологической и медицинской реабилитации сотрудников, проходивших службу в горячих точках Северного Кавказа, необходимы специализированные программы, в том числе новые реабилитационные центры. Все сотрудники, получившие ранения, а также родственники погибших должны получать положенную им по закону компенсацию без лишних бюрократических препон. Борьба с насилием на Северном Кавказе не может быть возложена только на органы правопорядка. Необходима комплексная стратегия, которая задействует все элементы государственной системы и нацелена на установление верховенства права, экономическое развитие и реформирование системы государственного управления. Только комплексный долгосрочный подход может содействовать устранению основных причин формирования вооруженного подполья, а также тесно сопряженных с ними межэтнических конфликтов в регионе, которые пока не удается преодолеть».
Способы борьбы с террором
«В настоящее время на Северном Кавказе применяются две основные модели борьбы с терроризмом. Одна, реализуемая главным образом в Чечне, не дифференцирует членов подполья и направлена на полное искоренение салафитской идеологии, в том числе путем применения жестких силовых методов против боевиков, а зачастую и их пособников. Модель, подразумевающую более открытую религиозную политику, апробируют в Дагестане. Она сочетает силовые методы с ненасильственными механизмами, предоставляет большую религиозную свободу, предполагает диалог между различными частями общества, включая умеренных салафитов, а также возвращение бывших боевиков к мирной жизни». «Возможности диалога между властями и не прибегающими к насилию салафитами, который помог бы преодолеть конфликт и способствовал бы их интеграции, по-прежнему существуют. Комиссии по адаптации боевиков, созданные в республиках Северного Кавказа в 2010—2012 годах, являются механизмом, посредством которого можно работать с боевиками. Они также могут помогать бывшим боевикам, отбывшим срок тюремного наказания и нуждающимся в поддержке для экономической и социальной реинтеграции в мирную жизнь, чтобы не допустить их возвращения в подполье. Однако работа комиссий вызывает возражения у некоторых силовых ведомств, и, как было замечено выше, в Дагестане орган был упразднен и заменен новым, с более широким мандатом и неясной процедурой. Напротив, следовало бы усилить полномочия комиссий, в том числе роль представителей гражданского общества в них».
«Почти двадцать лет произвола силовых структур лишили граждан веры в верховенство права и подтолкнули некоторых жертв насилия к уходу в исламистское подполье. Безнаказанность привела к тому, что насилие прочно вошло в практику правоохранительных органов даже при расследовании мелких преступлений. Правозащитные организации задокументировали множество случаев насильственных исчезновений, пыток и внесудебных казней, однако пострадавшие не находят средств правовой защиты на национальном уровне. Для многих из них последней надеждой на восстановление своих прав остается Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ), где Россия лидирует по числу ожидающих рассмотрения жалоб».
«В совокупности все эти факторы порождают в людях недоверие к государственным институтам. Для значительной части населения этого преимущественно мусульманского региона законы и правила светского государства себя дискредитировали, что повышает привлекательность более консервативных моделей, основанных на исламском и обычном праве, и сводит на нет робкие попытки добиться поддержки местных жителей в борьбе с терроризмом. Многие ищут альтернативные способы организации жизни своих общин. Особенно в восточных республиках Северного Кавказа, где и суфийские, и салафитские общины создают параллельную реальность с альтернативными институтами».
«Северный Кавказ задавлен коррумпированными институтами, неэффективным управлением, повсеместным несоблюдением законов и неравномерным экономическим развитием, что в совокупности создает вакуум, который часть недовольной молодежи пытается заполнить, присоединяясь к группам, которые, как им кажется, ставят четкие цели. Слабость государственных институтов и экономической системы подрывает усилия Москвы, направленные на интеграцию региона и борьбу с проявлениями экстремизма. Преодоление этих системных проблем также является неотъемлемым условием успешного разрешения конфликта».
*Полный текст доклада доступен на сайте: http://www.crisisgroup.org/en/
Екатерина СОКИРЯНСКАЯ, глава представительства Международной кризисной группы в России:
«Это матери бегают между оцеплением и боевиками»
— Недавно Владимир Путин предложил ряд поправок, ужесточающих антитеррористическое законодательство. Вы считаете, «закручивание гаек» сделает эффективнее борьбу с терроризмом?
— Предложенные поправки вводят принцип коллективной ответственности, что противоречит принципам российского и международного права. Согласно поправкам, родственники боевиков и «иные близкие лица» должны будут компенсировать государству ущерб от теракта, и любое имущество, приобретенное на «незаконные средства», может быть конфисковано государством. Но будет ли кто-то что-то доказывать? И возможно ли доказать, что имущество приобретено на средства от террористической деятельности? Скорее всего, эта норма будет использована для уничтожения имущества родственников не только террористов, но и просто боевиков и их родственников без решений суда. А это еще больше обострит и без того напряженную ситуацию.
— Инициативы федеральных чиновников можно объяснить незнанием специфики ситуации в регионах. Но как понимать заявление президента Ингушетии Юнус-бека Евкурова, который предлагает не только уничтожать дома пособников и родственников, но и конфисковывать земли?
— Несколько лет назад такие методы активно применяли в Чечне, это не урегулировало конфликт, а просто загнало его вглубь.
Нужно понимать, что абсолютное большинство родственников, особенно родителей боевиков, осуждают действия своих детей и живут одной надеждой — вернуть их к мирной жизни. Эти матери во время спецопераций бегают вокруг оцепления, надеясь уговорить силовиков разрешить переговоры, а потом уговорить сыновей сдаться. Эти отцы публикуют в интернете ролики с призывами к детям вернуться к мирной жизни. Многие молодые люди сдались властям благодаря усилиям близких. Родственников надо сделать союзниками, а не врагами в борьбе с экстремизмом. Это опасный эксперимент, чреватый непредсказуемыми последствиями. Введение такой практики приведет к эскалации насилия и увеличит отток молодежи в леса. Кроме того, наверняка боевики начнут действовать симметрично, будут нападать на родственников силовиков, взрывать их дома.
— В вашем докладе почти не затрагивается тема сочинской Олимпиады. Подготовка к ней повлияла на обстановку на Северном Кавказе?
— Перед Олимпиадой были свернуты практически все мягкие меры борьбы с экстремизмом, опробованные в последние годы; идет установка на жесткие, силовые методы обеспечения безопасности. В краткосрочной перспективе это может дать определенный эффект, однако после Олимпиады, скорее всего, можно прогнозировать новый всплеск насилия.
— Недавно Владимир Путин выступил с жесткими заявлениями в адрес международных организаций, работающих на Кавказе. Он назвал их деятельность «антироссийской» и призвал правоохранительные органы не оставлять без внимания «огульные обвинения» о «так называемом повсеместном нарушении прав граждан на Северном Кавказе». Осложнит ли это вашу работу в и без того сложном регионе?
— Мы не относим это заявление на свой счет, потому что наши доклады не содержат никаких огульных обвинений. Мы много пишем о нарушениях прав человека, но все наши выводы основываются на конкретных, очень хорошо задокументированных делах. Мы сами опрашиваем жертв и всегда подкрепляем свои материалы ссылками на публикации известных правозащитных организаций, на решения Европейского суда, публикации в СМИ.
Я считаю, что наша работа и наши рекомендации могут быть полезны руководству страны, силовикам и руководителям ведомств, ответственным за ситуацию в регионе. Без поиска мирного и долгосрочного решения конфликтов на Северном Кавказе, без большей и лучшей его интеграции с другими частями страны — Россия не сможет развиваться как демократическое и эффективное государство. Цель нашей работы — помочь в поиске взаимоприемлемых решений сложных проблем региона. Я надеюсь, мы сможем и дальше спокойно продолжать свои исследования.
