Почему такая активность?
Главная причина в том, что никакой мирной альтернативы Минским соглашениям как не было, так и нет. А публично отказываться от мирного пути разрешения украинского конфликта никто не хочет. Есть и очевидные краткосрочные причины.
Во-первых, 31 июля истекает очередной срок секторальных санкций Евросоюза против России, привязанных к полной имплементации Минских соглашений. И хотя на министерском уровне уже подтверждено, что они будут в очередной раз продлены (ведь мандат Минска не реализован), окончательное решение должен принять Совет ЕС 28–29 июня. Растущее недовольство отдельных членов Евросоюза сохранением режима антироссийских санкций (соответственно и российского продуктового эмбарго) пока неспособно перекрыть соображения евросолидарности и опасения, что снятие санкций «поощрит» Россию на очередное ужесточение позиции в отношении донбасского урегулирования. Однако дискуссия о целесообразности санкций и критериях их снятия продолжается и будет нарастать.
Во-вторых, истекает очередной срок, отпущенный западными членами «нормандского формата», а также американскими переговорщиками, на принятие Киевом закона о выборах в контролируемых сепаратистами «отдельных районах» Донецкой и Луганской областей (ОРДЛО) и их проведение. Эти сроки уже неоднократно сдвигались и корректировались. По последним рекомендациям (впрочем, нигде юридически не зафиксированным) закон должен был быть принят Верховной радой до конца мая, а выборы пройти до конца августа.
Принятие в очередной условный срок закона о выборах уже сорвано (на дворе — конец июня), но есть высокая вероятность срыва и выборов «до конца лета». Это произойдет — и это третья причина нынешней активности вокруг Минска-2 — если Верховная рада до ухода на летние каникулы не примет (как говорят в Киеве, уже подготовленный) закон о выборах в ОРДЛО. Причем, как записано в пункте 12 Минских соглашений, вопросы местных выборов должны перед принятием «обсуждаться и согласовываться с представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей». Ясно, что эта процедура, даже если под давлением западных участников «нормандского формата» и будет реально применена на практике, выборов явно не ускорит. Но есть желание западных партнеров принятие закона подтолкнуть.
Что нового в ситуации?
С момента выхода нашей предыдущей публикации о минском процессе, в которой рассматривались интересы его участников и борьба интерпретаций этих соглашений, кое-что в его течении изменилось.
Сначала о хорошем. Это в первую очередь начавшиеся с Савченко и так называемых гэрэушников обмены фигурантами громких процессов в России и на Украине, которые, надеемся, продолжатся. Формально эти люди освобождаются не по минской процедуре «всех на всех», а по индивидуальным сценариям. Но важно, что эти гуманитарные акции (какие бы соображения и расчеты сторон за ними ни стояли) способны не только облегчить участь конкретных персон, попавших под каток большой политики, но и хоть как-то ослабить накал ненависти и недоверия в российско-украинских отношениях.
Также за «отчетный период» в рамках минского процесса появился новый переговорный формат, возникший из-за неспособности политической рабочей группы в рамках Трехсторонней контактной группы хотя бы на шаг продвинуться вперед по вопросу о выборах в самопровозглашенных республиках. Теперь, когда отпущенное на выборы время катастрофически истекает, западным членам «нормандского формата», заинтересованным в политическом урегулировании в Восточной Украине, удалось уговорить Россию (а Россия дала себя уговорить) обсуждать эти вопросы в рамках именно этого формата. В подобной конфигурации интересы сепаратистов будет представлять Россия. Которая, как предполагает Запад, может усилить давление на власти Донецка и Луганска, чтобы они не срывали процесс подготовки и согласования выборов. Даст это какой-то эффект или нет — ответ впереди. Но по крайней мере, идет поиск новых переговорных возможностей, что в нынешней ситуации уже хорошо.
Стал более сбалансированным нажим западных переговорщиков на активных участников донбасского конфликта с целью выполнения ими Минского протокола.Это не только сохраняющиеся требования к России выполнять свои обязательства и принуждать к выполнению минских решений сепаратистские «республики». Но и постоянные уговоры Киева выполнить его «домашнее задание». В роли уговорщиков — в основном «нормандские» Германия и Франция, но в рассматриваемый нами период к этому процессу активно подключились и американцы.
Нынешняя позиция помощника госсекретаря США по делам Европы Виктории Нуланд, которая поддерживает с Москвой и Киевом содержательный контакт по «украинскому вопросу», во многих пунктах оценки минского процесса стала совпадать с позицией западноевропейских участников «нормандского формата». Позиция эта в основных чертах такова.
Минским соглашениям альтернативы нет. Ни у одной стороны не может быть произвольного и избирательного подхода к выполнению пунктов соглашений и зафиксированной в тексте соглашений очередности их выполнения. Украина — конечно, жертва, но протокол есть протокол, и выполнять его должны все стороны, коль скоро они под ним подписались. Выборы в ОРДЛО должны пройти до конца лета, а полная реализация Минских соглашений — до конца года. Численность миссии ОБСЕ и ее полномочия должны быть расширены. Обсуждается возможность создания специального контингента под эгидой ОБСЕ для безопасного и честного проведения выборов в ОРДЛО. Необходимо полное выполнение всеми сторонами пунктов о прекращении вооруженных столкновений и отводе вооружений от разделительной линии. Но восстановление контроля Украины над границей может начаться только после проведения местных выборов — то есть как записано в Минских соглашениях. Предоставление обещанной финансовой помощи Украине будет зависеть от выполнения Киевом Минских соглашений. Снятие с России «некрымских» санкций также возможно лишь в случае выполнения ею Минских соглашений в целом.
Кстати о санкциях. Видимо, пробуксовывание «Минска» из-за неполной готовности к выполнению его мандата как Москвой (и контролируемыми ею сепаратистами), так и Киевом привело к тому, что в некоторых европейских столицах стали искать выходы из так называемой «санкционной ловушки». То есть ситуации, при которой Киев, отказываясь выполнять какие-то пункты Минских соглашений, фактически получает неограниченные возможности блокировать отмену антироссийских санкций, увязанных с полным выполнением минского мандата. В последнее время появились предложения (в частности, со стороны министров иностранных дел Германии и Австрии) возможного «развязывания» минского пакета и постепенной, step by step, отмены санкций как поощрения за «значительный прогресс» в выполнении отдельных пунктов Минских соглашений.
Есть и еще одно изменение в ситуации вокруг Минских соглашений. Увы, драматическое. Это участившиеся нарушения режима прекращения огня между сепаратистами и украинской стороной, сопровождающиеся жертвами с обеих сторон. Перестрелки связаны в основном с попытками укрепления позиций сторон в так называемой «серой зоне». Как ни парадоксально, это может быть связано с ожиданием каких-то дальнейших продвижений в переговорах и, соответственно, попытками усилить свои позиции «в поле». Так уже бывало накануне прежних договоренностей.
Полного отвода вооружений нет, потому что стороны, категорически не доверяют друг другу и опасаются ослабить себя перед лицом коварного противника. Также все больше доказанных фактов того, как сепаратисты беспардонно препятствуют выполнению своей миссии наблюдателями ОБСЕ — вплоть до сбивания их беспилотников и отключения их видеокамер (в частности, в Донецком аэропорту).
Российское видение минского урегулирования
Сегодня Кремль, похоже, реально заинтересован в мирном урегулировании в Восточной Украине. Конечно же, по наиболее благоприятному для себя сценарию.
Причины традиционно сугубо прагматические.
Любое силовое решение в пользу России и подконтрольных ей «ДНР»-«ЛНР» уже невозможно без большой крови и перерастания конфликта в общеевропейский — а может, и далее, по нарастающей. И украинская армия уже не та бессильная развалюха, что была два года назад, и Запад, оправившись от крымско-донбасского шока 2014 года, укрепляет свои натовские ряды. Да и население России уже не испытывает прежнего возбуждения от перспектив силового продвижения «русского мира» за пределы страны, все более концентрируясь на проблемах собственного выживания.
К тому же пора — хотя бы частично — отреставрировать отношения с Западом (и по соображениям безопасности, и по экономическим мотивам), избавиться от обременительной санкционной войны (особенно не хватает доступа к финансовым рынкам) и унизительной изоляции, ограничивающей возможности продвижения российских интересов на международном поприще. (Тем более что разрекламированный в разгар антизападного угара «поворот на Восток» на практике оказался скорее фейком, нежели убедительной реальностью.)
Наконец, снять с себя финансовое бремя содержания Донбасса — и сейчас, и на будущее. Ведь и без него денег не хватает.
Кстати, все это вполне можно продать на внутреннем политическом рынке не как поражение, не как «торговлю суверенитетом», а как очередную победу: вот, мол, проявили твердость, и теперь с нами считаются, санкции провалились, изоляция прорвана, наша правота доказана!
В реализации своих интересов в этом регионе России уже нет необходимости постоянно оглядываться на «настроения» сепаратистских вождей. Вооруженные силы двух самопровозглашенных республик (кстати, теперь объединенные) численностью, по разным данным, от 32 до 35 тысяч человек (из различных регионов Украины, в том числе из Донбасса), сведены в два корпуса под фактическим управлением примерно 1200 офицеров, имеющих за плечами школу высших военных учебных заведений России — от командования корпусами до командиров батальонов. С партизанщиной донбасского «Гуляй-поля» — с полевыми командирами, казаками, реконструкторами, лево-правыми, «военными активистами» из России, «дикими гусями» и просто бандитами — покончено. Иногда — буквально. Контроль лидеров «ДНР»-«ЛНР» за обновляемыми вооруженными силами «республик», и главное, их финансированием, фактически утерян. А это значит, что Россия имеет сегодня гораздо больше возможностей воздействия на власти сепаратистских республик, чем вчера. Что, впрочем, не мешает манипулировать их «мнением», если это необходимо для торга с Украиной и западными переговорщиками.
Тактика и публичная позиция России в контексте «Минска-2» та же, что и три месяца назад: послушайте, уважаемые партнеры по «нормандскому формату», мы делаем все, что можем, но Киев не желает выполнять свои обязательства по «политическому пакету». Да к тому же продолжает игнорировать «прямой диалог» с представителями Восточного Донбасса.
Перечислим конкретные пункты, по которым на сегодня Кремль в наибольшей степени расходится с позицией официального Киева.
Во-первых, Кремль указывает на то, то украинская сторона не выполнила обязательства по подготовке основных правовых документов из «политического пакета». Рада еще не рассматривала закон о местных выборах в ОРДЛО. Проголосован только в первом чтении (31 августа прошлого года) проект изменений в Конституцию Украины, предусматривающий, что «местное самоуправление в отдельных районах Донецкой и Луганской областей определяется отдельным законом». Этот отдельный закон («Об особом порядке местного самоуправления в ОРДЛО») разработан, но на обсуждение Рады не выносился. Принятый Радой еще в сентябре 2014 года закон об амнистии участникам событий на территории Донецкой и Луганской областей также не введен в действие — он не подписан спикером Рады. Хотя юридически он может это сделать в любой момент (несмотря на давность его принятия) и передать на подпись президенту.
Есть у Кремля и возражения по поводу содержания законов. Так, например, текст законопроекта об особом статусе известен, но российской стороне не нравятся две его статьи. Первая, в которой говорится о временном (на три года) введении «особого порядка», в то время как в пункте 11 Минских соглашений идет речь о включении его в «постоянное законодательство». И статья десятая, в которой среди условий проведения выборов в ОРДЛО прописаны выведение с территории выборов «незаконных вооруженных формирований», вооружений и военной техники (то есть армии «республик»), допуск к кампании и выборам украинских СМИ, общеукраинских политических партий и временно перемещенных лиц.
По мнению российских властей, выборы в ОРДЛО должны проходить по мажоритарной системе; к выборам не могут быть допущены те, кто не проживал на территории местных выборов больше года (то есть именно «перемещенные лица», другими словами — как минимум два с половиной миллиона беженцев); участие в кампании и выборах украинских СМИ и политических партий должно быть ограничено.
Российская сторона также категорически не приемлет понятия «полицейская миссия ОБСЕ», считая, однако, что специальный контингент наблюдателей ОБСЕ за выборами может быть сформирован. Но невооруженный (в лучшем случае может быть личное короткоствольное оружие). И не контролирующий границу между Россией и Украиной. Располагаться он должен лишь в населенных пунктах по месту проведения местных выборов и вдоль разделительной линии между украинским Донбассом и ОРДЛО.
Взгляд из Киева
Мы уже писали в предыдущем материале о «Минске-2», что в Киеве Минские соглашения, и особенно их «политический пакет», рассматриваются как навязанные Украине в сложной для нее ситуации. Но публично отказываться от них Киев не может, опасаясь возобновления полномасштабных боевых действий, а также негативной реакции западных партнеров, считающих эти соглашения единственным способом мирного решения проблемы.
В то же время ни у одного из «децентрализационных» законов, еще не принятых Радой (включая и закон о выборах, который надо «согласовывать» с представителями сепаратистов), практически нет шансов на принятие: большинство политических сил Украины считает их неприемлемыми, нарушающими украинский суверенитет. Та же судьба и у «замороженного» закона «О недопущении преследования и наказания лиц — участников событий на территории Донецкой и Луганской областей». Ни Рада, ни значительная часть украинского общества не хотят амнистии тем, кто выступил против украинской государственности и пролил украинскую кровь во время боестолкновений, а также участвовал в криминальном переделе собственности, взятии заложников и других преступлениях. Мол, пусть отвечают за все содеянное. Международный опыт урегулирования подобных конфликтов, который показывает, что в какой-то момент без взаимных прощений и превращения «бандитов» и «террористов» в обычных граждан не обойтись, на Украине, где все еще не до конца пережито и воспринимается очень болезненно, пока мало кого убеждает.
По недавним социологическим исследованиям украинского «Центра Разумкова», 56,4% украинцев выступают сейчас против «особого статуса» ОРДЛО, 52,5% — против выборов на этой территории до того, как Киев «полностью восстановит свой суверенитет» в этих регионах. А 42,3% украинцев — и против амнистии.
А потому избрана тактика максимального затягивания проведения выборов и принятия положений об «особом статусе». Чтобы и от «Минска» не отступать, и «бандитский режим» не узаконивать. А тем временем продолжать укреплять вооруженные силы Украины и крепить связи с западными союзниками. Не забывая напоминать им, что с России ни в коем случае нельзя снимать санкции. А еще лучше не разделять санкции на «крымские» и «некрымские». Что при нынешней позиции российского руководства по государственной принадлежности Крыма означает: «все санкции — навечно».
По украинским источникам, сам законопроект о выборах в ОРДЛО практически подготовлен. Над ним работала группа, возглавляемая депутатом Рады от «Блока Петра Порошенко» юристом Русланом Князевичем, которая по ходу подготовки консультировалась с немецкими экспертами и специалистами Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ. Есть вероятность, что подготовленный законопроект будет все-таки вброшен в Раду, и тогда, как говорится, «баба с возу» — мол, мы, власти, все сделали, но парламент же не заставишь, есть демократическая процедура, и западные союзники хорошо знают, что это такое.
По информированным украинским источникам, позиция Украины в отношении выборов в ОРДЛО формулируется следующим образом.
Выборы, если, конечно, Рада примет соответствующий закон, могут быть проведены, но лишь при условии обеспечения их полной безопасности. Которое невозможно выполнить без присутствия на территории ОРДЛО — до, во время и после выборов — так называемой полицейской вооруженной миссии ОБСЕ и постоянного круглосуточного мониторинга неконтролируемых Киевом участков российско-украинской границы. Кроме того, необходимо полное (ни одного выстрела) соблюдение в течение как минимум месяца режима прекращения огня, полный доступ миссии ОБСЕ в любую точку территории самопровозглашенных республик, вывод всех тяжелых вооружений в заранее определенные места и их контроль полицейской миссией.
Что касается политических условий выборов, то они таковы: все ранее проживавшие на территории нынешнего ОРДЛО должны обладать безусловным активным и пассивным избирательным правом; к выборам должны быть допущены все украинские политические партии и пресса; организацией и проведением выборов должен заниматься ЦИК Украины.
Невооруженным взглядом видно, что такую модель выборов нельзя в полном объеме ни «согласовать» с представителями «республик», ни сделать приемлемой для Москвы. Особенно в сочетании с нежеланием узаконить амнистию, без которой проведение выборов так же невозможно, как без обеспечения безопасности. Значит, уйдет еще много дополнительного времени на согласования, утрясания, обсуждения, выработку компромиссов — а там, глядишь, либо ишак сдохнет, либо еще что-нибудь интересное произойдет. Например, минский формат всем надоест. Кстати, совсем недавно, уже в июне, замглавы украинской ЦИК Андрей Магера заявил, что вряд ли удастся провести выборы в ближайшие два года.
Есть и более радикальные способы оттянуть выборы — например, изъять вопрос об «особом статусе» из проекта конституционной реформы и поставить его на национальный референдум — с таким предложением, в частности, выступил министр внутренних дел и член политсовета «Народного фронта» Арсен Аваков.
Пространство компромисса
При таком различии подходов вряд ли чего-то можно добиться без серьезного компромисса. И готовность к нему должен проявить в первую очередь тот, кому он нужнее. Похоже, что Киеву он сегодня не особо нужен — Минские соглашения его не сильно устраивают по сути. Это отнюдь не обвинение, а холодная экспертная констатация. Понятно, что именно Киев — жертва и что в 2014 году удар был нанесен именно по украинскому суверенитету. Поэтому стоит ли удивляться, что политические партии и общество Украины считают, что его надо восстанавливать любой ценой и что им нельзя «торговать».
Значит, начать движение к компромиссу должна именно Россия. У нее для этого есть ресурс. Став лидером такого тренда, она, безусловно, получит поддержку европейцев, которым все сложнее будет придерживаться идеологии санкционной «минской ловушки». Сегодняшняя американская администрация также заинтересована в реализации Минских договоренностей. Советник президента Обамы Сьюзан Райс недавно даже заявила, что «видит потенциал» разрешения кризиса на Украине до истечения президентского срока Обамы.
Нам кажется, что у России есть коридор возможностей для компромисса по «Минску-2». Он связан, во-первых, с жестким контролем над соблюдением режима прекращения огня сепаратистами (это в нынешних условиях упорядочения вооруженных сил «республик» и управления ими гораздо легче сделать, чем в прежний период партизанщины), а во-вторых, с условиями проведения выборов в «отдельных районах».
Безусловно, отстаивая исполнение зафиксированных в Минских соглашениях положений о необходимости амнистии «участникам событий» в Восточном Донбассе, о привлечении представителей непризнанных республик к согласованию закона о выборах и об особом статусе ОРДЛО, об обмене «всех на всех», Россия должна также максимально учесть опасения украинской стороны, что выборы пройдут «по российскому сценарию». России следует согласиться и с максимальным контролем международных наблюдателей за выборами, и с созданием специального контингента ОБСЕ по контролю за порядком на выборах (если не хочется, не обязательно называть его «полицейской миссией», главное, чтобы он не допускал административного произвола на выборах), и с тем, чтобы выборы реально проходили с участием украинских СМИ и политических партий, и с участием в выборах всех выходцев из этих регионов — они не виноваты в том, что война выгнала их из домов на территорию России или вглубь Украины. Непонятно, почему Россия должна препятствовать международному контролю за примерно десятком пунктов пересечения российско-украинской границы. Это не противоречит пункту 9 Минских соглашений о начале восстановления контроля над этой границей только после проведения выборов — в этом пункте речь идет об украинском, а не международном контроле.
Итак, можно вывести формулу: максимальный учет украинской позиции по безопасности и по организации выборов, но в строгом соответствии с минским протоколом. Такая позиция будет наверняка поддержана западными участниками «нормандского формата» и всеми, кто реально заинтересован в прекращении донбасского конфликта.
У России есть много рычагов для оздоровления ситуации в Восточном Донбассе. Надо только, чтобы политическая воля привела их в движение. И нельзя допустить, чтобы единственным стимулом для переговоров становилась очередная бойня.
