Граница между Зеленоградом, почти 250-тысячным столичным эксклавом, и без малого 20-тысячным городским поселением Андреевкой Солнечногорского района визуально бросается в глаза. Ларьки! Ненавистные столичному градоначальнику торговые павильоны, начинаются сразу за высотной линией электропередач, формально разделяющей два давно слившихся в единую агломерацию населенных пункта.

Сразу за ларьками и грязными, жуткого вида придорожными кафе (в народе этот лабиринт из трущоб прозвали «Шанхаем») — патриархальный частный сектор. Но рядом с почти деревенскими бревенчатыми домами, утопающими в сирени, уже скалится гряда монолитно-кирпичных высоток.

— Правила землепользования, как и везде в Подмосковье, утвердили лишь в том году, а до этого застраивали кто во что горазд. Девелоперы просто скупали участки, сносили сады прямо с халупами и на их месте втыкали 15-этажные башни. Не обращая внимания ни на санитарные зоны, ни на прочие ограничения, — рассказывает Татьяна Коршунова, секретарь общественного совета при главе поселения.

Впрочем, строили их при прежних главах местной администрации, половина из которых в результате оказалась за решеткой (об этих четырех уголовных делах, возбужденных одно за другим, по одному на каждого «мэра», в свое время рассказывала «Новая»).

Более того, права по распоряжению землей давно переданы в центр — выделением участков и их статусом ведает профильное подразделение под руководством областных чиновников.

Татьяна показывает в сторону «Шанхая». «Вот это безобразие — лучшая иллюстрация того, что получается, когда решения принимаются людьми, не живущими в городе, наплевательски относящимися к его проблемам».

И ведет в новенькую «Шоколадницу», расположенную уже на московской (зеленоградской) территории по ту сторону ЛЭП. Тут и разговариваем, в эмиграции.

— Это только кажется, что «жираф большой — ему видней». Ничего сверху им там не видно, — продолжает общественница. — А теперь нашу Андреевку и вовсе собираются лишить муниципального статуса, объединив с Солнечногорским городским округом, который от нас аж в 37 километрах. Все вопросы решаться будут именно там.

Неместные инициативы

Кампания по объединению подмосковных муниципалитетов, инициированная губернатором Андреем Воробьевым, стартовала в конце 2013 года — сельские и городские поселения, из которых когда-то состояли муниципальные районы, начали объединять в городские округа. Изменения территориальной системы местного самоуправления коснулись Коломенского, Можайского, Наро-Фоминского, Ступинского, Сергиево-Посадского, Талдомского, Чеховского районов. Но тут же натолкнулись на сопротивление.

20 ноября 2016 года в столичном Гайд-парке — на окруженном со всех сторон лесом пятачке в Сокольниках — по призыву чеховского муниципального депутата Николая Дижура собралось около 300 мундепов, недовольных реформой. С тех пор страсти по объединению не утихали ни на месяц.

Формально все слияния являются инициативой снизу. Мундепы якобы сами просили лишить их полномочий и объединить с районным советом. Де-факто инициатива часто принадлежит областным властям, настаивают противники укрупнений. В марте 2017 года в интервью «Новой» Дмитрий Трунин, депутат сельского поселения Кривцовское в Солнечногорском районе, назвал тактику областного правительства «рейдерскими захватами».

С Труниным согласны и другие его коллеги. И пусть к весне 2018-го этот вопрос потеснили «мусорные протесты», проблема городских округов остается одним из самых болезненных вопросов подмосковной политики.

Тринадцать андреевских депутатов

— В свое время мы уже наездились по районным центрам, Андреевка числилась и за Сходненским, и за Химкинским. Несмотря на то что весь транспорт, большинство социальных услуг и даже канализация у нас зеленоградские, — рассказывает Татьяна Воеводина, андреевский муниципальный депутат и председатель местной комиссии по вопросам землепользования и строительства.

Впрочем, еще в 1980-е годы в поселении был собственный совет, и значительная часть вопросов все-таки решалась на месте. Со временем советская власть была преобразована в муниципальную, уже по российским законам, в составе пятнадцати депутатов (сейчас их фактически тринадцать, два места остаются вакантными). Так что лишиться самоуправления полностью за всю свою новейшую историю Андреевка может впервые.

В России муниципалитеты бывают двух уровней: первый соответствует поселению (деревня или поселок городского типа — не важно), второй — району (со столицей в райцентре). Налоги, обязанности и полномочия делятся в процентном соотношении, в соответствии с уставом. В случае объединения с Солнечногорском и налоги, и обязанности переедут именно туда. Андреевка лишится собственного финансирования (в составе районного бюджета останется так называемая «бюджетная смета территориального управления», но определяться она будет не на месте, а в Солнечногорске), равно как и собственной администрации, главу которой в рамках конкурсной комиссии (четыре члена от мундепов, четыре — от главы района, с решающим голосом) пока назначают сами депутаты.

— Нанятый нами как сити-менеджер глава поселения станет начальником управления и замом главы округа, как это произошло в объединенных подмосковных поселениях, но контроль над ним мы окончательно утратим, — объясняет Татьяна Воеводина, предпринявшая прошлым летом вояж по городам области, чтобы посмотреть на результаты уже состоявшихся слияний.

Общий вывод, который делает Воеводина: чиновничьей волокиты везде стало больше, качество управления не выросло. Из 10–15 муниципальных депутатов в объединенный совет, как правило, попадают 2–3, при сохранении нагрузки, объясняет она. Времени у бывших местных депутатов на работу с населением катастрофически не хватает. Где-то, чтобы сохранить связь с «жизнью на местах», даже учредили систему старост (по закону они привязаны не к муниципалитету, «переехавшему» в центр, а к поселению), но старосты фактически бесправны и решений не принимают, подчеркивает депутат.

— Со всех юридических лиц собирается, например, земельный налог в размере 1,5% от кадастровой стоимости, он целиком идет в муниципальный бюджет, — приводит Воеводина пример «невидимых» району проблем. — Область недавно значительно повысила кадастровую стоимость нашей земли, в итоге у нас уже пошли банкротства, многие частники оказались не в состоянии его потянуть, так что в 2017 году удалось собрать лишь половину ожидаемой суммы. Муниципальное собрание имеет право ввести для определенных категорий льготу по этому налогу, но как только нас объединят, вопрос этот будет решаться уже наверху, и значительная часть ходоков просто не доберется до Солнечногорска. Им будет проще закрыть лавочку. То же и по остальным вопросам.

Бунтовщики и бюджетники

— Из всех населенных пунктов, входящих в район, три восстали против укрупнения округов, и только мы выступили с инициативой образовать собственный городской округ, по образу тех, что насаждает Воробьев. В него вошла бы Андреевка и близлежащие села, для нас это единственный способ сохранить автономию, — рассказывает Воеводина.

«Соседи» из семитысячного пгт Менделеева, когда-то тоже самостоятельного муниципалитета, по словам депутата, сдались без боя.

, — делится Воеводина ноу-хау подмосковных властей. Этот «финт» по всей области применяется, когда начальству необходимо снять неугодного главу или протащить через мундепов непопулярное решение.

Приглашают депутатов якобы на беседу, но «раз уж кворум собрался», предлагают сразу и проголосовать «за» предложение руководства. А то вдруг по пути домой передумают.

«Нас тоже пригласили поговорить, но мы заранее приняли поправку в устав, что выездных заседаний у нашего собрания быть не может, все процедуры только дома, — раскрывает свой секрет Воеводина. И добавляет: — У нас хороший совет, всего один врач, а так ни учителей, ни других бюджетников». Люди они подневольные, за рабочие места держатся и на бунт не пошли бы.

В конце мая большинством голосов андреевские муниципалы, невзирая на давление из Солнечногорска, проголосовали за независимость, но на легкую победу не надеются. Теперь решение должны утвердить район и область. Вероятность того, что все бюрократические препоны удастся преодолеть оперативно, невелика, а в сентябре будут новые муниципальные выборы, и власти сделают все, чтобы избрали людей лояльных.

Курс на ликвидацию

«Мусорные бунты» стали продолжением войны вокруг муниципалитетов неспроста, убежден правозащитник, член Совета по правам человека при президенте РФ Евгений Бобров. Он говорит, что «необдуманные шаги по демонтажу муниципалитетов могут обернуться революцией».

— Люди видят, что они уже не в силах достучаться, копят недовольство, а в итоге, не имея другого механизма повлиять на решение своих проблем, перекрывают дороги.

Он уверен, что поселенческий муниципальный уровень является основным, а если и говорить о частичном упразднении, то не низовых муниципалитетов, а как раз районных. «Иначе из основ муниципального управления уничтожаются все три: и территория, и полномочия, и бюджет».

По словам Боброва, который в успех андреевских мундепов, как и многие, не верит, заказчикам воробьевской реформы «удалось убедить президента, что реформа повысит эффективность». «Может, эффективность вся эта реформа и повысит, но выведет людей на улицы. Чего люди, принимающие решения, к сожалению, не учитывают», — считает член СПЧ.

Врачи без больниц

— На смену муниципальным собраниям приходят неформальные сходы жителей, то есть способы, не институциализированные государством. И это закономерно, — не согласен с Бобровым профессор и заведующий кафедрой местного самоуправления НИУ ВШЭ Симон Кордонский.

Той реальности, которая описывается в учебниках по муниципальному управлению, в России никогда и не было, убежден ученый. «Уничтожение муниципалитетов на нижнем уровне лишь легализует ситуацию. По факту никаким местным самоуправлением они у нас никогда не являлись, потому что все равно бюджетировались из центра. Недовольны переменами сегодня силы, когда-то контролировавшие денежные потоки на уровне муниципалитетов, но теперь от них отстраненные. Как правило, это представители местных бизнесов, завязанных на власть, из собственных соображений ставшие когда-то местными депутатами», — считает он.

— Я сам был подмосковным муниципальным депутатом. Да, были в девяностых проблемы с тем, что в муниципальных советах сидел тот же бизнес, который решал там свои вопросы, — возражает Бобров. Однако нынешняя реформа, по его словам, перенесет решение вопросов на этаж выше, но не изменит саму схему. И напоминает, что Подмосковье не единственный регион, где власти пошли на укрупнение.

— В Свердловской области этот процесс уже принес свои плоды: села, расположенные далеко от центра, просто вымирают, потому что вслед за переносом власти в район на местах «оптимизируется» все остальное. Отделения почты, полиции, исчезает медицина, так что периферийные населенные пункты хиреют, поскольку финансирование окраин, как правило, производится по остаточному принципу, — констатирует правозащитник.

Впрочем, по мнению Кордонского, и в этом ничего страшного нет. Он говорит, что нынешняя политика властей, парадоксальным образом лишь расчищает пространство для реальной самоорганизации масс и реального самоуправления, которое ранее имитировалось муниципальными собраниями.

— Совсем недавно я говорил с главой муниципалитета в Новосибирской области.

, — рассказывает исследователь. — Ликвидировали власти больницу, а люди пригласили врачей-частников, которые теперь сидят по графику в том же здании, где когда-то был поселковый медицинский пункт. Юридически их нет, а по факту они продолжают работать.

Появятся ли такие больницы-призраки в Московской области, покажет второй срок губернатора Воробьева. Выдвижение его кандидатуры на сентябрьских выборах, по сообщениям СМИ, уже одобрили в Кремле. А если так, то ликвидация местного самоуправления будет продолжена.